地方立法监督小议

秦德良


[摘要] 地方经济的发展，往往会迎来地方立法的高潮，当前地方立法存在若干问题，有必要制定《地方立法监督条例》。
[关键词] 地方立法 地方立法监督

地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系，因而需要建立一个良好的区域法治环境，而这一环境的建构首先有赖于地方立法，通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理，是否为多数利益主体接受，将是地方立法成败与否的关键，同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法将步入快车道，清除立法污染，防止立法腐败，确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务，因而，地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。

一、地方立法中的常见问题

地方立法基本上分为三类：一是执行性法规、规章，约占三分之一；二是自主性地方性法规、规章，如《四川省计划生育条例》，《行政执法监督检查规定》等；三是补充性法规、规章，主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定，有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施，填补了地方的法律真空，然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。

第一，与法律或行政法规规定相抵触，主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定；第二，职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容，普遍存在的问题是，对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面，而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗，较少，如只规定行政机关有权收费，却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任；第三，地方立法中的部门倾向问题，主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益，一些部门的立法指导思想不端正，旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象；第四，重复立法，缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色；另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定，追求“大而全”，难以体现地方性法规“少而精”特点，这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义，而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源，而且可能造成法规之间的不统一，给执法带来困难；第五，在解决改革难点的问题上，立法仍然滞后，缺乏探索精神，如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。

地方立法出现的这些问题，除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外，一个重要因素是缺少地方立法监督。

随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法的任务将十分艰巨，立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期，即以投资收益有保障预期的观念，以经济全球化亦即WTO规则为导向，制定鼓励，保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革，高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险，如何保证其合法性与合理性？我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度，首先制定《地方立法监督条例》。

二、建立和完善地方立法监督制度

地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督，包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容，然而它却是地方立法的最薄弱环节，表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉；地方立法监督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督，“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]

以四川省为例，地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章，成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章，甘孜、阿坝、凉山三自治州，木里，马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为（立法过程）的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性（立法权限、程序、内容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性，是为了防止地方立法的随意性。

地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消，选择适用制度，群众监督，这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。

第一，建立地方立法监督程序制度

地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等，从步骤方面看，包括地方立法监督议案的提出、审议和处理；从形式方面看，有质询、听证等各种监督形式；从期限方面看，地方立法监督应遵循法定时效，如根据《立法法》第63条规定，省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统，为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性，地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》，将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。

第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。

立法既包括立法权，又包括立法责任；立法监督既包括立法监督权，又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督，违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏，是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任，直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任，从而增加地方立法监督的实际效能，变放任监督为有效监督。

第三，健全和完善批准制度。

据《立法法》第63条，第66条的有关规定，省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例，须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力，但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中批准标准也不统一，因而有必要改进批准制度，明确界定批准的含义、标准与程序。

第四，健全和完善备案审查制度。

备案审查制度是1987年由全国人大常委会，国务院先后发文建立起来的，1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条，第92条规定，备案不仅仅是登记、统计、存档，而且更重要的在于审查，是事后监督。据《立法法》第89条规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规，应报全国人大常委会和国务院备案；省级市人大及常委会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内，接受备案的二机关都有义务审查。实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查，因而健全和完善备案审制度很有必要，有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。

第五，完善清理制度。

清理制度是地方立法机关的内部监督制度，它是指有权立法的地方国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序，包括清理案的提出、审议，清理结果的公布，清理应定期进行，必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化，省人大常委会应起榜样作用。

第六，完善、强化改变和撤消制度。

安徽省合肥市人民政府


合肥市客运汽车治安管理规定

合肥市人民政府令第58号　一九九七年五月二十九日



第一章　总则




　　第一条　为了加强本市客运汽车治安管理，保障广大乘客、经营者、驾驶员的人身财产安全及其他合法权益，促进客运汽车行来的健康发展，根据有关法律，法规，结合我市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定适用于本市行政区域内客运汽车的治安管理。


　　第三条　市面上公安局是客运汽车治安管理的主管机关，负责本规定的实施。交通、城建、工商、物价等部门应当依据各自职责，密切配合，协同做好客运汽车的治安管理。


　　第四条　从事客运汽车经营业务的单位和个人，应向市公安局申请办理治安许可手续，经批准并领取公安机关发放的《治安安全许可证》后，方可从事客运经营业务。营运时，客运汽车驾驶员应当携带《治安安全许可证》等有关证件。《治安安全许可证》严禁伪造、出租、改、转卖、借用。


　　第五条　有下列情况之一的，应当在一个月内到公安机关办理《治安安全许可证》变更或注销登记手续：
　　（一）客运汽车经营者停业、歇业：
　　（二） 客运汽车转籍过户；
　　（三） 变更客运汽车经营单位名称。
　　（四） 更换客运汽车驾驶


　　第六条　客运出租汽车必须安装符合安全防范要求的防护隔离栏、防盗防劫器。


　　第七条　市公安局应当建立无线通讯联络系统，用于全市面上客运出租汽经营者、驾驶员在紧急情况下报警；客运出租汽车应相应安装报警装置。


　　第八条　禁止在客运出租汽车的车窗玻璃上粘贴太阳膜、反光纸或悬挂窗帘等遮挡物。


　　第九条　市公安局应在出入市区的主要道上设立出城登记点。客运出租汽车出入市区的，必须办理登记手续。


　　第十条　客运汽车经营单位及其主管部门应建立健全治安责任制，落实治安防范措施，积极参加治安联防，协助公安机关维护客运汽车治安秩序。


　　第十一条　客运汽车驾驶员上岗前必须参加公安机关组织的培训；营运期间，必须按时到公安机关参加安全防范学习。


　　第十二条　客运汽车经营单位或个人应当按照物价部门核定的标准，向公安汽车驾驶员、售票员应当乘客失在车内的财物主动归还失或上缴有关部门，不得隐匿或拒绝归还。


　　第十三条　客运汽车经营单位或个人应当按照物价部门核工业定的标准，向公安机关缴纳有关费用。


　　第十四条　严禁利用客运汽车运载赃物，违禁品及进行乱社会公共秩序，危害社会治安的各类违法犯罪活动。


　　第十五条　市公安局应当督促所属公安机关加强客运汽车的治安管理和防范，及时受理、处置客运汽车经营者、驾驶员、售票员、乘客和其他公民的报警，不得推诿拖延.


　　第十六条　对维护客运汽车治安秩序，做出显著成绩的单位和个人，有下列情形之一的，市面上公安机关应当予以表彰奖励：（一）治安责任制健全，防范措施落实，未发生刑事案件和治安灾害事故的；（二）积极参加治安联防，协助破案有功的；（三）与违法犯罪作斗争，抓获违法犯罪人员或积极提供破案线索。


　　第十七条　违反本规定，有下列行为之一的，由公安机关根据情节轻重予以处罚：（一）无《治安安全许可证》从事营运的，限期补办治安许可手续，可并处300元至500元罚款。（二）未携带《治安安全许可证》营运的，予以警告，并以处罚50元罚款。（三）未按规定办理《治安安全许可证》变更手续的，限期改正，可并处100元罚款。（四）涂改、出租、转卖、借用《治安安全许可证》的，予以警告，处以理服人200元罚款。


　　第十八条　违反第六条、第七条之规定，不安装安全防护装置和报警装置，或安装后擅自拆除，可并处罚50元罚款。


　　第十九条　违反第八条规定的，责令清除，可并处罚50元至100元罚款。


　　第二十条　客运出租汽车出入市区不按规定办理登记手续的，予以警告，可并处50元罚款。


　　第二十一条　客运汽车经营单位违反第十条规定，不落实治安防范措施，一年内受到查处的违章单车单位客运车辆总数10%以上的，对该单位予以通报批评，限期整改，可并处3000元至5000元罚款。


　　第二十二条　违反第十一条规定，不参加岗前培训或安全防范学习的，处以50元至100元罚款。


　　第二十三条　违反第十三条规定，隐匿或拒绝归还乘客遗失财物，尚不构成犯罪的，责令交还财物，并可视情节轻重处以500元以下罚款。


　　第二十四条　拒绝公安机关依法检查、扣证或利用客运汽车进行违法犯罪活动的，公安机关有权当场扣留车辆。


　　第二十五条　客运汽车驾驶员违反本规定，6个月内被公安机关处罚两次以上的，公安机关应当组织其参加法规学习。


　　第二十六条　当事人对处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或提起诉讼。


　　第二十七条　客运汽车治安管理人员应当依法行政，秉公执法，不得滥用职权，以权谋私，违法乱纪由其所在单位或上级机关予以行政处分。


　　第二十八条　违反本规定，构成违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，依照该条例予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十九条　本规定由合肥市人民政府法制局负责解释。


　　第三十条　市辖三县客运汽车的治安管理，可参照本规定执行。


　　第三十一条　本规定自1997年6月1日起施行。