国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知
国办发〔2013〕101号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《突发事件应急预案管理办法》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
2013年10月25日
突发事件应急预案管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范突发事件应急预案（以下简称应急预案）管理，增强应急预案的针对性、实用性和可操作性，依据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、行政法规，制订本办法。
第二条 本办法所称应急预案，是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。
第三条 应急预案的规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订、培训、宣传教育等工作，适用本办法。
第四条 应急预案管理遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则。
第五条 应急预案编制要依据有关法律、行政法规和制度，紧密结合实际，合理确定内容，切实提高针对性、实用性和可操作性。
第二章 分类和内容
第六条 应急预案按照制定主体划分，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。
第七条 政府及其部门应急预案由各级人民政府及其部门制定，包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。
总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，由县级以上各级人民政府制定。
专项应急预案是政府为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的工作方案，由有关部门牵头制订，报本级人民政府批准后印发实施。
部门应急预案是政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等涉及部门工作而预先制定的工作方案，由各级政府有关部门制定。
鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。
第八条 总体应急预案主要规定突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。
针对突发事件应对的专项和部门应急预案，不同层级的预案内容各有所侧重。国家层面专项和部门应急预案侧重明确突发事件的应对原则、组织指挥机制、预警分级和事件分级标准、信息报告要求、分级响应及响应行动、应急保障措施等，重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级专项和部门应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、信息报告要求、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序、市县级政府职责等，重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市县级专项和部门应急预案侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容，重点规范市（地）级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇街道专项和部门应急预案侧重明确突发事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、人员临时安置等内容，重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。
针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的专项和部门应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容。
针对重大活动保障制定的专项和部门应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。
针对为突发事件应对工作提供队伍、物资、装备、资金等资源保障的专项和部门应急预案，侧重明确组织指挥机制、资源布局、不同种类和级别突发事件发生后的资源调用程序等内容。
联合应急预案侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制。
第九条 单位和基层组织应急预案由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定，侧重明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等，体现自救互救、信息报告和先期处置特点。
大型企业集团可根据相关标准规范和实际工作需要，参照国际惯例，建立本集团应急预案体系。
第十条 政府及其部门、有关单位和基层组织可根据应急预案，并针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案，侧重明确现场组织指挥机制、应急队伍分工、不同情况下的应对措施、应急装备保障和自我保障等内容。
第十一条 政府及其部门、有关单位和基层组织可结合本地区、本部门和本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括风险隐患分析、处置工作程序、响应措施、应急队伍和装备物资情况，以及相关单位联络人员和电话等。
第十二条 对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等，由预案制定单位根据本地区、本部门和本单位的实际情况确定。
第三章 预案编制
第十三条 各级人民政府应当针对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，制定本级政府及其部门应急预案编制规划，并根据实际情况变化适时修订完善。
单位和基层组织可根据应对突发事件需要，制定本单位、本基层组织应急预案编制计划。
第十四条 应急预案编制部门和单位应组成预案编制工作小组，吸收预案涉及主要部门和单位业务相关人员、有关专家及有现场处置经验的人员参加。编制工作小组组长由应急预案编制部门或单位有关负责人担任。
第十五条 编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行。
（一）风险评估。针对突发事件特点，识别事件的危害因素，分析事件可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度，提出控制风险、治理隐患的措施。
（二）应急资源调查。全面调查本地区、本单位第一时间可调用的应急队伍、装备、物资、场所等应急资源状况和合作区域内可请求援助的应急资源状况，必要时对本地居民应急资源情况进行调查，为制定应急响应措施提供依据。
第十六条 政府及其部门应急预案编制过程中应当广泛听取有关部门、单位和专家的意见，与相关的预案作好衔接。涉及其他单位职责的，应当书面征求相关单位意见。必要时，向社会公开征求意见。
单位和基层组织应急预案编制过程中，应根据法律、行政法规要求或实际需要，征求相关公民、法人或其他组织的意见。
第四章 审批、备案和公布
第十七条 预案编制工作小组或牵头单位应当将预案送审稿及各有关单位复函和意见采纳情况说明、编制工作说明等有关材料报送应急预案审批单位。因保密等原因需要发布应急预案简本的，应当将应急预案简本一起报送审批。
第十八条 应急预案审核内容主要包括预案是否符合有关法律、行政法规，是否与有关应急预案进行了衔接，各方面意见是否一致，主体内容是否完备，责任分工是否合理明确，应急响应级别设计是否合理，应对措施是否具体简明、管用可行等。必要时，应急预案审批单位可组织有关专家对应急预案进行评审。
第十九条 国家总体应急预案报国务院审批，以国务院名义印发；专项应急预案报国务院审批，以国务院办公厅名义印发；部门应急预案由部门有关会议审议决定，以部门名义印发，必要时，可以由国务院办公厅转发。
地方各级人民政府总体应急预案应当经本级人民政府常务会议审议，以本级人民政府名义印发；专项应急预案应当经本级人民政府审批，必要时经本级人民政府常务会议或专题会议审议，以本级人民政府办公厅（室）名义印发；部门应急预案应当经部门有关会议审议，以部门名义印发，必要时，可以由本级人民政府办公厅（室）转发。
单位和基层组织应急预案须经本单位或基层组织主要负责人或分管负责人签发，审批方式根据实际情况确定。
第二十条 应急预案审批单位应当在应急预案印发后的20个工作日内依照下列规定向有关单位备案：
（一）地方人民政府总体应急预案报送上一级人民政府备案。
（二）地方人民政府专项应急预案抄送上一级人民政府有关主管部门备案。
（三）部门应急预案报送本级人民政府备案。
（四）涉及需要与所在地政府联合应急处置的中央单位应急预案，应当向所在地县级人民政府备案。
法律、行政法规另有规定的从其规定。
第二十一条 自然灾害、事故灾难、公共卫生类政府及其部门应急预案，应向社会公布。对确需保密的应急预案，按有关规定执行。
第五章 应急演练
第二十二条 应急预案编制单位应当建立应急演练制度，根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练。
专项应急预案、部门应急预案至少每3年进行一次应急演练。
地震、台风、洪涝、滑坡、山洪泥石流等自然灾害易发区域所在地政府，重要基础设施和城市供水、供电、供气、供热等生命线工程经营管理单位，矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品生产、经营、储运、使用单位，公共交通工具、公共场所和医院、学校等人员密集场所的经营单位或者管理单位等，应当有针对性地经常组织开展应急演练。
第二十三条 应急演练组织单位应当组织演练评估。评估的主要内容包括：演练的执行情况，预案的合理性与可操作性，指挥协调和应急联动情况，应急人员的处置情况，演练所用设备装备的适用性，对完善预案、应急准备、应急机制、应急措施等方面的意见和建议等。
鼓励委托第三方进行演练评估。
第六章 评估和修订
第二十四条 应急预案编制单位应当建立定期评估制度，分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理。
第二十五条 有下列情形之一的，应当及时修订应急预案：
（一）有关法律、行政法规、规章、标准、上位预案中的有关规定发生变化的；
（二）应急指挥机构及其职责发生重大调整的；
（三）面临的风险发生重大变化的；
（四）重要应急资源发生重大变化的；
（五）预案中的其他重要信息发生变化的；
（六）在突发事件实际应对和应急演练中发现问题需要作出重大调整的；
（七）应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。
第二十六条 应急预案修订涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、突发事件分级标准等重要内容的，修订工作应参照本办法规定的预案编制、审批、备案、公布程序组织进行。仅涉及其他内容的，修订程序可根据情况适当简化。
第二十七条 各级政府及其部门、企事业单位、社会团体、公民等，可以向有关预案编制单位提出修订建议。
第七章 培训和宣传教育
第二十八条 应急预案编制单位应当通过编发培训材料、举办培训班、开展工作研讨等方式，对与应急预案实施密切相关的管理人员和专业救援人员等组织开展应急预案培训。
各级政府及其有关部门应将应急预案培训作为应急管理培训的重要内容，纳入领导干部培训、公务员培训、应急管理干部日常培训内容。
第二十九条 对需要公众广泛参与的非涉密的应急预案，编制单位应当充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体广泛宣传，制作通俗易懂、好记管用的宣传普及材料，向公众免费发放。
第八章 组织保障
第三十条 各级政府及其有关部门应对本行政区域、本行业（领域）应急预案管理工作加强指导和监督。国务院有关部门可根据需要编写应急预案编制指南，指导本行业（领域）应急预案编制工作。
第三十一条 各级政府及其有关部门、各有关单位要指定专门机构和人员负责相关具体工作，将应急预案规划、编制、审批、发布、演练、修订、培训、宣传教育等工作所需经费纳入预算统筹安排。
第九章 附 则
第三十二条 国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门、大型企业集团等可根据实际情况，制定相关实施办法。
第三十三条 本办法由国务院办公厅负责解释。
第三十四条 本办法自印发之日起施行。
[案情]1997年5月29日，被告百货公司中心商场需资金周转，时任经理吴长林与妻吴学云夫妇从原告黄瑾（系吴学云嫂子）处筹集资金45000元缴入中心商场，中心商场出具97（012138）号收据一张，当时借款约定利率是月息1.5％。1999年百货公司改制，要求重新换据。1999年9月6日，吴长林和吴学云到公司换据，并声称97（012138）号借据丢失。被告百货公司经核实后，要求借款人打一份收条。当时由吴长林打了一份收条，被告百货公司以97（12138）号借据的记账联，和吴长林写下的45000元收条为依据，开具了99（08033）号一张收据，收据载明：“借到黄瑾肆万伍仟元正￥45000元，在收款事由栏载明：中心商场借款 付息1分/月。”并加盖单位公章。收据中载明“付息1分/月”内容，时任现金会计刘锦红对是否是其书写，已记不清楚。从2010年后，借款利息已调整为月息1％。从借款开始利息由吴学云领取，吴学云从中心商场退休后，利息一直由吴长林领取。2006年12月11日，吴长林让其女吴莉莉以吴学云的名义，出具收条领取14000元。该收条载明：“收到商场返还借款（14000元）壹万肆仟元整。吴学云。”吴长林在收条上写上“同意吴学云（黄瑾户抽）集资款，吴长林。”。2010年4月23日，吴长林从黄瑾户领取31000元。2010年5月20日，吴学云到百货公司领取5月份的利息时，发现钱已被全部领出。随即，原告黄瑾起诉来院，要求法院依法判令被告偿还借款45000元及利息，承担本案全部诉讼费用。
[裁判要点]
怀远县人民法院法院经审理认为：吴长林、吴学云、吴莉莉向百货公司领取黄瑾户借款及利息，吴长林、吴学云、吴莉莉的表见代理行为成立，故被告百货公司不应再承担原告黄瑾集资45000借款及利息的还款责任。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告黄瑾的诉讼请求。案件受理费925元，由原告黄瑾负担。
一审宣判后，黄瑾向安徽省蚌埠市中级人民法院提起上诉，认为原审认定吴长林、吴学云、吴莉莉从黄瑾户领取45000元及利息的行为系为表见代理行为，显属错误。请求撤销原审判决。
二审法院经审理查明确认一审查明的事实，并认为：从本案的事实来看，黄瑾一直认可该笔借款是由吴学云拿到百货公司中心商场，借款的利息也是一直由吴学云、吴长林两人代为领取， 且吴莉莉以吴学云的名义领取的14000元，是在2006年12月11日，而本案起诉是在2010年5月27日，中间相隔了三年半的时间，黄瑾对此一直未提出异议，且黄瑾无证据证实百货公司向吴长林、吴莉莉支付本金行为存在主观恶意或者过失，故吴长林、吴学云、吴莉莉的表见代理行为成立，百货公司不再承担向黄瑾偿还借款本息的法律责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。判决：驳回上诉，维持原判。
[评析]
本案争议焦点吴长林一家人是否可以代表黄瑾，从法律角度上讲就是吴长林一家人对黄瑾是否有代理权。
代理是代理人以被代理人名义实施的、其法律效果直接由被代理人承担的行为。而代理又分为有权代理和无权代理两大类，各国民法对无权代理并不一律禁止，而是区别不同情况对待。这样规定旨在既保护被代理人的利益，又保护无过错的善意相对人的利益，维护交易的安全，以达到各种利益的平衡。一般地，无权代理是指没有代理权，而以他人名义进行活动，为代理行为。无权代理可以产生于多种场合，包括绝对没有代理权而以他人名义为民事行为；超越代理权限；代理权终止后仍以被代理人名义活动等情况。
民法上将广义的无权代理分为表见代理和狭义无权代理。狭义无权代理是指行为人既没有代理权，也没有能使相对第三人确信其具有代理权的理由，而以他人名义所为的民事行为；表见代理，是指代理人虽不具有代理权，但具有代理关系的某些表面要件，这些表面要件足以使无过错的第三人相信其具有代理权而与其发生民事法律行为，该法律行为的后果直接由被代理人承担。
随着我国市场经济体制的逐步建立及经济代理交易的日益频繁，至九十年代后期，我国《合同法》中以法律的形式确立了表见代理制度。我国《合同法》第四十九条规定：“行为人没有代理权，超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”合同法的这一规定，即为理论上讲的表见代理。
表见代理兼具有权代理和无权代理的特点，其构成是该制度中最复杂，争议最大的一环。因为无权代理行为一旦构成了表见代理，将导致本人对无代理权人的代理行为承担责任，所以，对于表见代理的构成必须严格把握。无权代理行为只有符合一定的要件才能构成表见代理。笔者认为表见代理行为应该具备以下构成要件：
第一，以被代理人名义与相对人为合同行为。表见代理本质上是无权代理，因此行为人（代理人）应是在没有代理权，超越代理权限或者代理权终止后仍进行代理的行为。如果代理人是在被代理人的授权范围内从事合同行为，则为有权代理；如果是以自己而不是以被代理人名义与他人订立合同则是自主行为，无代理可言。
第二，客观上，应当有足以使相对人相信行为人是有代理权的表象，如行为人与被代理人之间存在的特殊关系、被代理人的口头意思表示、或者行为人持有被代理人的公章或合同章、盖有公章或合同章的空白合同及介绍信等。尽管行为人没有被实际授权，一个以正常人的正常思维，根据前述表象有正当理由相信或能推断出行为人有代理权。相对人的正当理由是判定行为人的行为是否构成表见代理的关键所在，这一问题应该由相对人举证证明。
第三，相对人必须是善意的、无过失的。表见代理制度建立的初衷是为了保护相对人的利益和交易的安全，从某种程度上讲，是牺牲了被代理人的利益保护善意交易第三人的利益。因而，一个无权代理行为的相对人能否得到法律的保护关键看相对人是否是善意的，并且不存在主观上的过失。也就是说，相对人对于无权代理人无代理权是不知道或者不应当知道，如果相对人明知无权代理人无代理权或者以一个正常的人的思维能够判定其不具有代理权仍与之实施民事行为的，就不构成表见代理，此时，相对人只能要求无权代理人承担责任，而不能要求被代理人承担民事责任。
第四，行为人与相对人之间的民事行为，须具备民事行为成立和生效的有效要件，包括二者具有相应的民事行为能力、行为内容合法、意思表示真实等。简单地讲，就是表见代理的行为人与相对人均应具有完全民事行为能力，在行为能力上不应具有瑕疵；所订立的合同不违反国家明文法的规定；在意思表示上不具有可变更、无效或可撤销的情形。
只有在无权代理行为同时具备上述四个要件的时候，才能认定构成表见代理。
本案中，吴长林和吴学云夫妇以黄瑾名义与被告百货公司订立借款合同的事实存在，并且黄瑾系吴长林和吴学云嫂子，从1997年借款开始到2010年4月黄瑾户利息一直由吴长林和吴学云代为领取，黄瑾从未提出任何异议，而且2006年12月11日吴莉莉以吴学云的名义领取的14000元到黄瑾起诉之间也没有提出异议，这些足以使被告百货公司有理由相信吴长林、吴学云、吴莉莉有权代理领取黄瑾户借款本金及利息。被告百货公司对于其向吴长林一家人支付本金及利息的行为不存在主观恶意或者过失，并且被告百货公司与第三人吴长林、吴学云、吴莉莉均为完全民事行为能力人，双方行为并不违反法律的禁止性规定。综上，本案中第三人吴长林、吴学云、吴莉莉从“黄瑾”户支取本金及利息，吴长林、吴学云、吴莉莉与被告百货公司之间的行为完全符合表见代理的构成要件，该行为应认定为表见代理行为。故被告百货公司不应再承担原告黄瑾集资45000借款及利息的还款责任。