河南省安阳市人民政府


安政〔2007〕37号

安阳市人民政府关于印发《安阳市行政机关规范性文件制定程序规定》的通知


各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
《安阳市行政机关规范性文件制定程序规定》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。


二○○七年五月二十二日
第一章总则
第一条为了使规范性文件的制定程序科学化、规范化，保证规范性文件的质量，根据国务院《规章制定程序条例》和《国家行政机关公文处理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称的规范性文件是指人民政府及其工作部门为领导和管理各项行政工作，根据法律、法规、规章和上级规范性文件，按照本规定制定的具有下列特性的各类文件的总称：
　　（一）在本行政区全部区域内或一定范围内普遍适用；
　　（二）为贯彻执行法律、法规、规章和政策；
　　（三）内容涉及公民、法人或者其他组织利益；
　　（四）具有规范性、稳定性和执行性。
第三条市、县（市、区）人民政府及其工作部门规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本规定。
　　第四条规范性文件应当符合合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求。
第五条规范性文件的名称为规定、办法和《国家行政机关公文处理办法》规定的名称等。
第六条下列组织不能制发规范性文件：
（一）为阶段性任务临时组成的虚设机构；
（二）行政机关的内设机构；
（三）法律、法规没有授予执法权的组织；
（四）企业及企业性质的事业单位。
第七条规范性文件用语应当规范、准确、简洁，内在逻辑结构应当严密、严谨，条理应当清楚，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
法律、法规、规章或上级文件已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
第二章规划
第八条人民政府及其工作部门应制定规范性文件年度计划。制定计划应根据全年工作规划、工作重点，结合解决工作中存在的难点和热点问题的需要确定，应当广泛听取人民群众的意见和建议。
第九条人民政府的规范性文件制定计划经政府领导审议确定。政府各部门认为需要以政府名义制定规范性文件的，应当向政府报请立项。政府法制部门（机构）在充分征求意见、酝酿、讨论的基础上提出计划草案，报政府审定。政府部门的规范性文件制定计划，由部门法制机构在搞好调查研究的基础上提出建议，经部门领导会议集体研究确定。
　　未列入计划的规范性文件一般不予制发。有关单位认为急需制定的，应当向人民政府法制部门（机构）提出书面报告，说明理由，法制部门（机构）组织论证后，报人民政府审定，经市、县（市、区）长或常务副市、县（市、区）长批准后方可制定。
第十条规范性文件年度计划应当明确文件名称、起草单位、完成时间等项内容。
第十一条政府法制部门（机构）应对计划的执行情况进行监督检查。
第三章起草
第十二条人民政府的规范性文件，一般由人民政府有关主管部门负责起草送审稿。重要的规范性文件，由政府法制部门（机构）牵头，组成专门小组负责起草工作。
人民政府工作部门印发的规范性文件，由部门主管领导牵头，组成专门小组负责起草工作。
第十三条起草规范性文件，应做好下列准备工作：
（一）总结有关工作的实践经验，就主要问题进行调查研究；
（二）搜集、整理有关法律、法规、规章和规范性文件资料；
（三）论证起草规范性文件中的基本问题。
第十四条规范性文件在起草过程中，应当征求相关部门意见，采取多种形式听取有关组织和公民的意见。
　　起草重大或关系人民群众切身利益的规范性文件，应当采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布起草稿等方式听取意见。
第十五条对公民、法人或者其他组织就规范性文件起草稿提出的意见或建议，起草机构应当进行认真研究，合理的予以采纳；未予采纳的，向建议人说明，并将相应情况报制定机关。
第十六条涉及经济、文化、科学等专业问题的规范性文件，起草单位应当邀请相应领域的专家进行论证，并将论证结论作为制定文件的重要依据。
　　参加论证的专家应当从专家库抽取或者由相应学会、研究机构、教学机构等推荐。
　　第十七条起草单位在起草政府规范性文件尤其是涉及经济方面的规范性文件时，应当对规范性文件进行成本效益分析并形成分析报告。
　　成本效益分析应包括规范性文件的制定成本、实施的条件、实施的经济和社会效益。
　　第十八条规范性文件送审稿一般应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容作出明确规定。
　　第十九条起草单位报送规范性文件送审稿时，应当提交下列材料：
（一） 送审稿正文；
（二）送审稿起草说明；
　　（三）有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的不同意见及部门之间协商、会签的原件；召开听证会、论证会、座谈会的，应当附有听证会笔录，论证会、座谈会记录；经专家论证的，应当附有专家论证意见；
　　（四）其他有关材料。
　　第二十条规范性文件送审稿起草说明应当包括下列内容：
　　（一）制定规范性文件的必要性，拟规范事项的现状和主要问题；
　　（二）起草的指导思想与宗旨；
　　（三）规定的主要措施及其法律依据；
　　（四）有关方面的意见，相关部门协商、会签及对不同意见的处理情况；
　　（五）需要说明的其他问题。
第二十一条起草规范性文件，应当与有关规范性文件进行对照、衔接。对同一事项或同类事项，作出与其它规范性文件不一致规定的，应当在上报规范性文件送审稿时专门提出并说明情况和理由。
第二十二条规范性文件送审稿能代替内容相近的现行规范性文件的，必须在规范性文件送审稿中注明对原文件予以废止。
第四章审查
第二十三条起草部门完成规范性文件的起草工作后，应将规范性文件送审稿以正式文件形式报送人民政府。
起草部门向人民政府报送规范性文件送审稿，必须经起草部门领导集体研究，由起草部门主要负责人签署，并附送该规范性文件送审稿的说明和有关材料。
第二十四条规范性文件送审稿由法制部门（机构）负责审查。
第二十五条法制部门（机构）审查的重点是：
　　（一）有无必要制定；
　　（二）是否与现行法律、法规、规章、政策等相抵触；
　　（三）程序是否符合本规定要求。
　　（四）是否切实可行。
　　法制部门（机构）对于无必要制定或条件不够成熟暂缓制定的，可向原起草部门说明；对于不符合本规定要求的，应退回原起草部门；对于需要修改的，应进行修改或指导起草部门进行修改。
　　第二十六条起草部门在起草阶段缺少第三章第十四至十七条规定程序之一的，政府法制部门（机构）可以按相应程序组织实施。
　　 第二十七条对符合要求的规范性文件送审稿，人民政府法制部门（机构）根据具体情况，将规范性文件送审稿印发政府有关部门、下级人民政府、有关组织和专家征求意见。
　　有关单位和专家应当认真研究，按时反馈书面意见。
　　第二十八条规范性文件涉及重大问题的，政府法制部门（机构）应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。
　　第二十九条市人民政府法制部门应当根据工作需要，与有关教学、科研等机构联系，建立政府法制咨询专家库。在对规范性文件有关重大问题进行论证时，可以邀请有关专家进行咨询论证。
　　第三十条规范性文件送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布公开征求意见，也可组织有关人员举行听证会。
第三十一条有关部门对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制，权限分工等有不同意见的，人民政府法制部门（机构）应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和人民政府法制部门（机构）的意见上报人民政府。
　　第三十二条人民政府法制部门（机构）应当认真研究各方面的意见，与有关单位协商后，对规范性文件送审稿进行修改，形成规范性文件草案和对草案的审查报告。
　　第三十三条经过审查修改的规范性文件，由人民政府法制部门（机构）主要负责人签署意见，报政府按公文运转程序报有关领导审定签发。
　　第三十四条政府部门的规范性文件，由部门的法制机构审查并提出审查意见提交部门领导。
第五章审定
　　第三十五条人民政府规范性文件原则上由人民政府常务会议审议通过。
　　人民政府常务会议审议规范性文件时，起草部门的行政主要负责人应作规范性文件草案起草说明；政府法制部门（机构）负责人应作审查报告（意见）说明，对规范性文件拟解决的问题、确立的主要措施、重大争议问题的协调情况等予以说明。
　　规范性内容较少、社会影响面不大、政府领导决定不提交政府常务会议审议的规范性文件草案，由政府法制部门（机构）审查后，送政府办公室按公文处理程序报有关政府领导审定签发。
　　第三十六条政府部门的规范性文件，应由部门领导会议集体审议通过。
第六章发布
第三十七条安阳市人民政府常务会议通过的、对社会有重大影响的规范性文件，由市长签署后，以政府令的形式发布。
前款以外的政府及部门规范性文件，以其他文件形式发布。
　　第三十八条规范性文件应及时在公开发行的公报、报纸上刊登，在电台、电视台等新闻媒体上报道。
　　以人民政府令形式发布的规范性文件，应当于30日内在《安阳市人民政府公报》和《安阳日报》上全文刊载。
第七章解释
第三十九条规范性文件的解释权属于制定机关。
　　规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：
（一） 规范性文件需要进一步明确具体含义的；
（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用规范性文件依据的。
规范性文件解释由制定机关的法制部门（机构）参照规范性文件送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。
规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
第八章附则
第四十条修改规范性文件的程序，参照本规定执行。
第四十一条政府规范性文件施行6个月后，就文件的执行情况，政府相应的主管部门应及时向政府进行汇报，政府法制部门（机构）应会同有关部门进行检查。
第四十二条规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当对其实施情况进行评估，实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关应当对规范性文件定期进行清理。
　　评估和清理工作由法制部门（机构）负责组织实施，具体办法另行制定。
　　第四十三条安阳市人民政府及人民政府办公室制定的规范性文件施行期满5年后自行失效。有关单位认为需要继续执行的，应在规范性文件有效期满之日前6个月内书面向市政府法制办公室提出申请，由市政府法制办公室组织论证后，报市政府审定后继续执行。
第四十四条本规定自发布之日起施行。安阳市人民政府2005年4月6日发布的《安阳市行政机关规范性文件制定程序规定》安政〔2005〕23号同时废止。



刑法第一百六十八条修正完善之我见


作者:
秋实
一、刑法第一百六十八条的立法背景及修正意义
国有公司、企业、事业单位人员失职罪和国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪是修订后的刑法新增设的罪名，其产生背景是基于一个时期以来国有资产大量流失的客观实际而采取的司法保护措施。在当前的改革转型时期，由于市场经济体制还不完善，一些人以各种形式损害国家利益，捞取个人好处，造成国有资产的大量流失。在刑法实施过程中，对国有公司、企业、事业单位的工作人员由于严重不负责任或者滥用职权，致使国家利益遭受重大损失的某些行为，如在仓储或企业管理方面严重失职，造成重大损失；擅自为他人提供担保，给本单位造成重大损失；违反规定在国际外汇、期货市场上进行外汇、期货投机，给国家造成重大损失的行为依照刑法无从追究。刑法无论是渎职罪还是破坏市场经济秩序罪都没有这方面的规定，且根据刑法第一百六十八条之规定，上述行为也难于追究刑事责任。有鉴于此，１９９９年１２月２５日九届全国人大常委会通过的《刑法修正案》第二条将刑法第一百六十八条修改为：“国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”
“国有事业单位的工作人员有前款行为，致使国家利益遭受重大损失的，依照前款的规定处罚。”
“国有公司、企业、事业单位的工作人员，徇私舞弊，犯前两款罪的，依照第一款的规定从重处罚。”
《刑法修正案》与刑法第一百六十八条规定相比，主要的修改与补充体现在：一是扩大了犯罪主体范围，即将刑法第一百六十八条的犯罪主体由“国有公司、企业直接负责的主管人员”扩大到“国有公司、企业、事业单位的工作人员”，同时将国有事业单位工作人员也纳入本罪的主体；二是修改了犯罪主观要件，刑法第一百六十八条规定，构成本罪应具备：“徇私舞弊”情节，《刑法修正案》取消了这一限制，并将“徇私舞弊”作为从重处罚的情节，扩充了主观罪过范围，不局限于原来的“徇私舞弊”所体现的间接故意，将罪过范围扩充至包括“严重不负责任或滥用职权”即过失与间接故意；三是修改了犯罪客观要件，即将“造成国有公司、企业破产或者亏损”修改为“造成国有公司、企业破产或者严重损失”或者“致使国家利益遭受重大损失”；四是提高了法定刑，将法定最高刑由原来的三年提高到七年，即由原来的一档法定刑“三年以下有期徒刑或者拘役”改为两档法定刑：构成犯罪的处“三年以下有期徒刑或者拘役”，具有加重处罚情节的处“三年以上七年以下有期徒刑”。
二、关于修正后刑法第一百六十八条适用的几个问题
?一?关于破产的界定
在如何认定企业破产问题上，有观点认为，企业破产即是被法院裁定破产的事实状态。笔者对此不敢苟同。我们必须考虑到，破产制度在我国存在的时间还不长，现实生活中有相当数量的国有公司、企业应宣告破产而不能宣告破产。在司法实践中，通过审计，只要能认定国有公司、企业资不抵债、无力清偿到期债务，就应认定行为人的行为造成国有公司、企业破产。
?二?正确区分本条款与玩忽职守、滥用职权罪的界限
刑法第一百六十八条与刑法第三百九十七条玩忽职守、滥用职权罪的根本区别在于犯罪主体不同，前者的犯罪主体是国有公司、企业、事业单位人员，后者的犯罪主体是国家机关工作人员。在司法实践中，争议较大的是具有双重身份的人员的适用问题。我国政治体制的固有特点是国家机构中存在一批不属于国家机关（属事业单位）却行使着国家行政管理职能?如专利局、气象局、地震局等?的机构；也有的是两块牌子一套班子，既行使行政管理职权，又行使国有企业经营管理权，如烟草专卖局（公司?、供电局?公司?、邮政局?公司?、电信局?公司?等。笔者认为，这些具有双重身份的人员尽管依法行使一定的行政管理权，但毕竟不是严格意义上的国家机关工作人员，这些人员在履行公务中严重不负责任、滥用职权，致使国家利益遭受重大损失的，应当按照刑法第一百六十八条定罪处罚。
?三?关于法律条款引用问题
在司法实践中，行为人如触犯了刑法第一百六十八条构成国有公司、企业、事业单位人员失职罪或国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，在法律适用上是直接引用刑法第一百六十八条，还是直接引用《刑法修正案》第二条，抑或同时引用刑法第一百六十八条和《刑法修正案》第二条？笔者认为，《刑法修正案》是由全国人大常委会通过的，其法律效力依附于刑法。因此，笔者认为，在对刑法第一百六十八条法律适用时，只须直接引用该刑法条款即可，无须单独引用《刑法修正案》第二条或同时引用《刑法修正案》第二条。