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青岛市全民所有制工业企业承包经营责任审计试行办法

时间:2024-07-05 08:58:26 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8863
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青岛市全民所有制工业企业承包经营责任审计试行办法

山东省青岛市人民政府


青岛市全民所有制工业企业承包经营责任审计试行办法
市政府

第一章 总  则

第一条 根据国务院《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和《国务院关于审计工作的暂行规定》,结合本市实际情况,特制定本办法。

第二条 实行承包经营责任审计制度,目的在于通过审计监督,严肃财经纪律,保护国家资财,维护国家、企业和经营者的合法权益,提高经济效益,促进承包经营责任制的进一步完善和发展。

第三条 全民所有制工业企业承包经营合同的双方及企业经营者都应接受审计监督。

第四条 承包经营责任审计工作由审计机关负责,按企业的隶属关系分层次进行。
在市属企业中,实行计划单列的企业,直接对外出口的企业,通过招标实行承包经营的大中型企业和实行定期必审制度的企业,由市审计局直接进行审计;其他市属企业由市审计局委托企业主管部门审计机构进行审计,市审计局也可以直接进行审计。
县(市)、区属企业的审计分工,由县(市)、区政府自行确定。
审计机关和企业主管部门的审计机构均可委托社会审计组织进行审计。

第二章 审计的依据、内容和重点

第五条 审计机关依据国家有关法律、法规、规章和政策规定和依法成立的承包经营合同进行审计。

第六条 承包经营责任审计的内容主要是对承包经营中有关财政、财务收支及其所反映的经济活动的真实性、合法性和有效性进行审计监督。具体包括:
(一)资产、盈亏、债权债务和历史遗留问题是否真实;
(二)双方履行承包经营合同的情况,有无损害国家、企业和企业经营者合法权益的行为;
(三)承包经营目标的实现情况,企业经营者的经济责任和对企业经营者的奖惩情况;
(四)专用基金的提取及使用情况,技术改造项目的进度、投资效益和贷款归还情况;
(五)资产的维护和增殖,技术开发、产品开发、出口创汇和生产能力的增加情况,有无损害企业发展的短期经济行为;
(六)企业内部控制制度和内部经济责任制的建立及执行情况;
(七)有无严重违犯财经纪律和造成重大损失浪费及企业资产严重亏空问题;
(八)本级政府交办的有关承包经营审计的其他事项。

第七条 承包经营各个阶段的审计重点是:
(一)承包经营合同订立前,监督核实企业的资产、盈亏、债权债务情况;
(二)承包经营合同执行期间,审查企业的年度决算、双方履行承包经营合同情况和对经营者的奖惩情况;
(三)承包经营合同期满,审查核实承包经营成果,对企业经营者的经济责任进行审计评议。

第三章 审计职责和审计权限

第八条 承包经营审计应纳入审计计划。

第九条 审计人员应坚持依法审计、实事求是,不得滥用职权、徇私舞弊、泄露机密、玩忽职守。

第十条 审计机关有权参加有关承包经营的重要会议及重大活动。

第十一条 审计机关有权要求承包经营合同双方在规定的期限内报送下列资料:
(一)资产盘点、债权债务和历史遗留问题的有关资料;
(二)确定上交利润(或减亏)基数、上交利润递增率和超收分成比例以及工资总额与经济效益挂钩的测算依据;
(三)承包经营合同及其附件;
(四)财务计划。会计报表;
(五)企业经营者年度工作报告和任期终结总结报告;
(六)其他有关资料。

第十二条 审计中,被审计的单位及有关人员要如实反映情况,不得拒绝提供资料、隐匿事实真相、阻碍审计工作的进行。

第四章 审计处理

第十三条 审计处理要实事求是、分清责任、公平恰当。
对企业和企业经营者的成绩要充分肯定,成绩显著者要给予表扬;对于偷漏税款、截留利润、虚盈实亏等违犯财经纪律问题,按国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》处理。对造成严重后果、构成犯罪的,要移交司法机关依法追究刑事责任。

第十四条 政府有关部门和企业主管部门要支持和配合审计机关搞好承包经营责任审计工作。
财政、税务部门应将审计机关对承包经营企业年度财务决算作出的审计结论和处理决定作为年终结算的依据;人事部门应将审计机关对企业经营者的审计评议意见作为考核使用干部的参考;监察、司法部门要及时受理审计机关查处移交的违法、犯罪案件,企业主管部门要认真对待审计
机关建议给予有关人员政纪党纪处分的意见。

第十五条 审计机关对审计中查出的下列重大问题,应当提出处理意见或建议,通知有关部门,并向本级人民政府和上级审计机关报告。
(一)承包经营合同的内容严重违犯国家法律、法规和有关政策规定的;
(二)上交利润(或减亏)基数、上交利润递增率和超收分成比例明显不合理的;
(三)严重损害企业及企业经营者合法权益的;
(四)实行承包经营责任制中带有普遍性、倾向性和影响宏观控制的问题;
(五)政策界限不清,需要研究的问题。

第五章 审计程序

第十六条 承包经营责任的审计程序按照有关审计工作程序的规定执行。

第十七条 承包经营合同的订立、提前解除或中止,承包经营者的更换,均由合同发包方提前十五天书面提请审计机关审计,以便作好审计安排;合同执行期间和合同期满的审计按审计计划进行。
审计前,企业主管部门应组织企业进行自查,重点清查企业的财产和债权债务,并责成企业作好准备工作,为审计机关进行审计创造条件。

第十八条 审计报告中,如有涉及合同发包方的问题应征求发包方的意见。

第十九条 企业经营者对审计评议如有异议要求复审的,可按照有关审计复审的规定办理。

第二十条 对企业的承包经营责任制审计,可与财务收支审计、经济效益审计和厂长(经理)经济责任审计结合进行。

第六章 附  则

第二十一条 交通、建筑、物资、粮食、商业和外贸等行业实行承包经营责任制的全民所有制企业,可参照本办法进行审计。

第二十二条 社会审计组织进行审计实行有偿服务,收取的费用由被审计单位在成本中列出。

第二十三条 各县(市)、区人民政府可根据本办法制定具体实施意见。

第二十四条 本办法由市审计局负责解释。

第二十五条 本办法自发布之日起试行。



1988年11月1日
国务院体改办《经济管理文摘》:经济法视野里国企治理模式“两权分离失灵”的探源与反思

刘大洪 李华振 刘卫华

【摘要】20多年来,中国国企治理模式改革的路径取向一直是两权分离:先是“旧两权分离”(所有权与经营权分离),后是“新两权分离”(所有权与法人财产权分离)。但事实却反证了两权分离的失灵。面对令人困惑的国企现状,本文从经济法学和法经济学的视角,从国企两权分离治理模式的演进轨迹开始,运用产权理论、科斯定理、委托代理论、博弈论“囚徒困境”等分析工具,进行了两权分离的“桔生淮南淮北”之中西比较,探讨了中国国企治理模式的误区,最后得出结论:在中国,不管是经济法意义上的国企、还是民商法意义上的国企,都不适于实行两权分离的治理模式。

【关键词】国企治理;两权分离;产权;科斯定理;博弈论;代理风险

一、困惑现状:国企两权分离为何失灵?

  从1979年7月13日国务院下达《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》揭开国企改革的序幕,到2003、2004年国务院国有资产监督管理委员会进一步对国企进行大刀阔斧的改革,中国国企改革已经持续了20多年。在这20多年里,一直沿着“所有权与经营权分离”(此为“旧”两权分离)或“所有权与法人财产权分离”(此为“新”两权分离)的治理模式进行。从中央政府到地方市县、从官方政策到学者研究,都津津乐道于“两权分离”。但20多年的实践却表明:两权分离并没有取得预期的效果。

  首先,旧两权分离没取得预期效果。早在80年代和90年代初,以承包经营制为代表的旧两权分离治理模式虽然在短期内看似提高了国企效益,但实际上却是一种“涸泽而渔、焚林而猎”,是承包经营者把未来的、国家的、普通职工的利益提前透支才得到了这些貌似的“成绩”。承包者得到了一种外无国家所有权约束、内无企业内部自我约束的经营权,结果就是旧两权分离使得经营权凌驾于所有权之上,导致了国企“权利(收益)的私有化和义务(成本)的社会化”。[1]正因其弊端,后来在全国范围内废除了国企的承包经营制,由旧两权分离转变成新两权分离。

  其次,90年代初以来实行的新两权分离也没有取得预期效果。根据新两权分离的要求而推行的股份制在开始的几年里,股市上一片繁荣,似乎新两权分离成功了,但当时就有一些冷静的学者指出,这只不过是人们对新生事物的一种盲目追捧,泡沫经济的成份很大。后来的事实果然证明了这一点,仅仅到了1995年,中国经济就开始要“软着陆”;而三年之后的1998年,由东南亚金融危机引发的亚洲金融危机中,由于中国政府为了免遭危机而采取了强有力措施对国内经济进行硬性干预,政策上的保护把国企新两权分离弊端的爆发时间推后了。但强心针的作用只是一时的而不是一世的,尤其是中国加入世贸之后,由于中国政府切实履行自己的入世承诺,对国企的非市场化的保护越来越少。

  于是,进入21世纪以来的几年里,国有控股的上市公司发生了“集体地震”,丑闻不断、败绩连连,比如银广厦、蓝田股份、郑百文、农商社、猴王、亿安科技等等等等,败下市来的不在少数,以至于现在政府为了给这些被PT的败兵找个立锥之地而不得不考虑建一个“三板市场”。没上市的普通国企也是“批量滑坡”,并由此拖累了民营经济和外资经济,使中国市场经济遭遇了改革开放以来最大的一次瓶颈期![2]尤其是上市公司,一直被认为是国企两权分离治理模式的好样板、被认为是尝试建立现代企业制度的排头兵。但现在的事实却进行了一场“反证”。这不能不令人对两权分离进行冷思考与再认识。

  是什么原因导致国有企业两权分离的失灵?这个问题十分令人困惑。当初论证“国企应该彻底两权分离”时,曾列举了无数条有力的论据。但现实击破了这些论据,国企改革似乎走入了一个误区,如果不走出这个误区,仅仅通过更换监管部门是无法解决问题的。(从历史的角度看,我国国有资产监管机构是随着我国经济体制改革的进程而不断变迁的。从最初的“无人管、谁都管”的混乱,到成立国家国有资产管理局,再到交给财政部代管,再到现在的国有资产监督管理委员会。[3])

  二、历史镜像:国企两权分离演进轨迹的经济法考察

  从历史上考察,我国国企两权分离可以划分为旧两权分离和新两权分离两个时期。之所以把两权分离划分为旧、新,是由于它们在法律用语的表述上有明显的不同:旧两权分离是“所有权与经营权分离”,而新两权分离是“所有权与法人财产权分离”,前者是“经营权”,后者是“法人财产权”。虽然有的学者认为两权分离并无旧、新之别,认为所谓的“法人财产权”实际上就是经营权、换汤不换药,但目前学界的通说认为二者并不完全等同,因此有必要以此来把两权分离区别为旧、新两个时期。  

  (一)国企旧治理模式的演进轨迹

  1、旧两权分离模式的萌芽阶段。十一届三中全会后,随着全国工作的重点向经济建设转移,针对旧体制权力过于集中、企业缺少自主权的问题,开始了以“扩大企业自主权”为内容的国有企业改革序幕。国务院于1979年7月13日下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个改革全民所有制企业管理体制的文件,并在全国开展了改革的试点工作。1984年5月10日,国务院根据前3年的改革经验和进一步深化改革的要求,又发布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。这些改革文件针对旧体制的弊端提出了两个方面的改革措施:一是改革旧的统收统支的财务制度,对全民所有制企业实行利润留成制度和国有资产的有偿占有制度;二是在企业保证完成国家指令性计划的前提下,可以在安排生产方面、原材料采购方面、产品销售与定价方面、留用资金和固定资产处分方面以一定的自主权。这些改革措施已经初步体现了两权分离的精神。

  2、旧两权分离模式的成型阶段。由于上一阶段已经迈出了改革的第一步,引发了学术界的热烈讨论。对全民所有制企业财产权问题,学者们提出了占有权、租赁权、经营管理权、企业法人所有权、用益物权等制度建议。在总结经验和听取学术界建议的基础上,中共中央于1984年10月20日作出的关于经济体制改革的决定中,正式提出了两权分离的指导思想。所谓“两权分离”,就是根据所有权与经营权分离的原则,将国家所有的财产授权给企业经营管理,使企业成为相对独立的经济实体。

  3、旧两权分离模式上升为法律的阶段。1986年的《民法通则》第82条确认了企业对国家授权其经营管理的财产的经营权:“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护。”1988年的《全民所有制工业企业法》进一步明确了两权分离,其第2条规定:“企业的财产属于国家所有,国家按照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。” [4]

  (二)国企新治理模式的演进轨迹

  随着改革的进一步深入,原来“计划指导下的商品经济”之上层建筑已经不能适应中国的经济基础之要求。于是,“社会主义市场经济”被提了出来。十四大确立了新的经济体制,与此相应,旧两权分离也演进为新两权分离。

  1、新两权分离模式的萌芽和成型阶段。旧两权分离经过了几年的萌芽之后才成型,而新两权分离从萌芽到成型,表现出了明显的“速成班”特征。1992年5月15日,国家体改委、国家计委、财政部等6部委联合发布了《股份制企业试点办法》。同日,国家体改委颁布了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》两个规范性文件。5月23日起,国务院有关部委又相继颁布了一系列有关股份制企业的管理办法。这些规范性文件实际上有了后来的“法人财产权”之雏形。1993年11月,十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把建立现代企业制度作为国有企业改革的方向,提出了“法人财产权”之概念。

  2、新两权分离模式上升为法律的阶段。就在十四届三中全会之后的一个月,即1993年12月29日,第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国公司法》,其第4条规定:“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权”。在随后的1994年,国务院颁行的《国有企业财产监管条例》第27条规定:企业法人享有法人财产权,依法独立支配国家授予其经营管理的财产;政府和管理机构不得直接支配企业法人财产。[5]可见,法人财产权就是公司享有的对股东投资所形成的全部法人财产独立和直接支配的权利。

  关于法人财产权的法律性质,法学界和经济学界的见解从来就没有统一过,主要观点有:(1)法人财产权实质上是法人所有权;(2)法人财产权仍然属于企业经营权;(3)法人财产权是不同于所有权和经营权的一种财产权。但不管学界如何争论,官方的立场并没受到影响。从此之后,以“所有权与法人财产权相分离”为特征的新两权分离一直都是国企改革的方向,与此同时,旧两权分离也偶尔提一下,二者并行并用。1999年九届全国人大常委会第十三次会议通过的《关于修改的决定》中,对法人财产权没做任何改动。2003年成立的国资委对国有资产体制进行了不小的深化改革,提出“三结合”(管资产、管人、管事相结合)、“三分开”(政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、政企分开、所有权与经营权分开),似乎又有重提旧两权分离的意思。

  三、误区探源:对“国企两权分离失灵”的经济法四维透析

  我国的国企治理之所以一直沿着两权分离的方向进行,决不是偶然的,而是有马克思经典著作作为指导的。马克思在研究借贷资本和股份资本时,明确地指出这两类资本都是两权分离的资本。马克思指出:“股份公司的成立,由此……实际发生机能的资本家,转化为单纯的经理人,别人所有资本的管理人。资本所有者则转化为单纯的所有者,单纯的货币资本家。……机能与资本所有权分离了。” [6]列宁更进一步认为两权分离是资本主义社会的一般特征:“资本主义的一般特征就是资本所有权同资本对生产的投资权分离,货币资本同工业资本分离,全靠货币资本收入为生的食利者同企业家和其他一切直接参与运用资本的人分离。” [7]中共中央1984年10月20日关于经济体制改革的决定明确无误地说明了中国国企两权分离是来自马列主义理论:“根据马克思主义的理论和社会主义的实践,所有权同经营权是可以适当分开的。” [8]

  马列主义经典作家对资本主义的剖析不可不谓不深入,也不可谓不正确。两权分离治理模式(不管是旧的还是新的)也都“曾”在相当的程度上推动了中国国企改革的进程。但问题在于:两权分离作为一棵生长在“自然人所有制”土壤上的“桔树”,它移植到“拟制人所有制”的中国土壤上之后,会不会“水土不服”?中国的土壤里有它所需要的养份吗?会不会异变为“枳树”?“淮南”与“淮北”的差别是客观存在的,无视这一点,就导致了目前我国国企两权分离治理模式“失灵”的困惑现状。

  误区透析一:从产权初始界定论的角度看,国企两权分离是建立在“拟制人所有制”法律基础上的,而不是建立在“自然人所有制”的法律基础上的。

大连市鼓励技术出口有关规定

辽宁省大连市人民政府


大连市鼓励技术出口有关规定
大连市人民政府



第一条 为鼓励技术出口,优化出口产品结构,增加出口创汇,根据《中国人民共和国科学技术进步法》及有关法律、法规的规定,制定本规定。
第二条 本规定适用于大连市行政区域内的企业、科研机构以及其他组织和个人(不包括外商投资企业、外国在本市的企业以及其他经济组织和个人)。
第三条 市外经贸委、市科委统一归口管理大连市技术出口工作。
第四条 鼓励我市企事业单位开展技术出口或以技术入股形式在国外及港、澳、台地区创办企业,生产科技产品,提供技术服务。
第五条 技术出口包括:
(一)专利权的转让、专利申请权的转让、专利实施许可或注册商标的转让和使用许可;
(二)产品研究与开发、生产工艺、方法、配方以及经营管理和质量控制等方面的专有技术的转让;
(三)植物栽培、动物饲养和繁殖、菌种培养等方面的专有技术的转让;
(四)工程设计、工艺设计、产品设计、地质勘探、计算机软件设计和编制、技术咨询、技术培训以及其他形式的技术服务。
第六条 凡与本规定第五条所列内容之一相关的生产线、成套设备和关键设备的出口以及在国外及港、澳、台进行的合作生产、合作设计、合作开发、补偿贸易、直接投资以及工程承包等项目,也视同技术出口。
第七条 申请技术出口,须按规定填写技术出口项目申请书,报市外经贸委、 市科委审批、备案。
经批准的技术出口项目应按照国家法律、法规规定,签订书面技术出口合同,报市外经贸委审批。
第八条 技术出口所得收入按国家、省、市规定免征所得税、营业税。技术出口项目经市外经贸委和市科委审批后,凭市外经贸委出具的《技术出口合同批准证书》或备案证明材料及合同副本到市地税局办理免税手续。
第九条 技术出口的单位或个人,可凭外经贸委出具的《技术出口合同批准证书》到大连市技术市场管理办公室办理有关提取酬金的审批手续。酬金的支付和提取比例按我市技术市场有关规定执行。
第十条 对技术、成套设备和高附加值的机电产品出口,由市外经贸委协助争取中国进出口银行的出口信贷。
第十一条 本规定由市外经贸委、市科委负责解释。
第十二条 本规定自发布之日起施行。



1996年12月30日