从退补情况析公诉引导侦查取证机制

北京市顺义区人民检察院 卢桂荣、郭小锋

【内容摘要】本文通过实证研究，发现刑事司法实践中存在大量退回补充侦查和侦查部门撤回案件的现象，进而发现与侦查部门的侦查意识、态度和谋略相关。因此，通过对问题的深入研究，需求解决这一问题的对策，也即公诉引导侦查取证。
【关键词】 补充侦查 一次退补 二次退补 公诉引导侦查


为更好地适应庭审改革对公诉证据的要求，积极探索“侦、检”配合的新举措，我院公诉处对近两年来受理侦查部门移送审查起诉案件的退补情况进行调研、分析，以求提高办案效率。
一、两年来退补案件的分析
（一）基本情况
2001年顺义检察院共受理侦查部门移送审查起诉案件468件[1]，其中退补案件95件（包括侦查部门撤案或建议侦查部门撤案11件）占22.9%：一次退补案件78件；二次退补案件17件。2002年我院共受理侦查部门移送审查起诉案件611件，其中退补案件187件（包括侦查部门撤案或建议侦查部门撤案25件）占30.5%：一次退补案件148件；二次退补案件39件。
数据表明：司法实践中，退补案件无论绝对值还是相对值均呈现上升态势。
（二）基本特点
1、从补充侦查事项上看，多而集中。在2002年退补的187起案件中，绝大部分要求补充侦查的事项为犯罪嫌疑人身份证明、赃物移送、证人证言、抓获经过以及排除证据矛盾，而就法律手续、法律程序、强制措施等方面要求补充侦查事项相对较少。
2、从补充侦查案件类型来看，一人多起、多人多起案件较多。在2001年退补的95起案件中，其中58起是属于一人多起或者多人多起案件，占61.05%。因为此类案件相对于一人一起的案件比较复杂，难免会顾此失彼。
3、从补充侦查案件性质来看，多为抢劫、盗窃、故意伤害、强奸案件。2001年退补的95起案件中有67起为该四类案件，而2002年退补的187起案件中有134起为该四类案件。
4、从补充侦查质量来看，一次补侦质量较高，二次补侦质量相对较低。2001年经一次补充侦查起诉的为82.11%，2002年经一次补充侦查起诉的为79.14%；2001年经二次补充侦查起诉的为29.41%，2002年经一次补充侦查起诉的为35.89%。
（三）具体特征
1、一次退补具体特征
一是事实清楚，主要证据充分，缺少辅助证据材料。如赃物未随案移送、未附送身份证明材料、缺少抓获经过等。根据公诉部门证据标准，此证据材料直接与案件定性相关联，如身份证明材料证实犯罪嫌疑人的刑事责任年龄[2]，而在某些案件中刑事责任年龄决定罪与非罪、罪轻与罪重。因此，要求侦查部门进行补侦，既是保护诉讼参与人合法权益的要求，更是公正执法的需要。
二是事实不清，主要证据不足。尤其在共同犯罪中，仅有同案犯罪嫌疑人口供，虽供述趋向一致，但无相应物证、书证或视听资料加以印证情况，一般要退回侦查部门补充侦查。例如，高某、路某、李某涉嫌职务侵占一案，三犯罪嫌疑人所作供述能够相互印证，但缺少相关的帐目、对帐单、收据凭证等书证材。此种情况，不符合提起公诉标准，因此需要退回侦查部门进行补充侦查。
三是事实不清，证据不足。主要表现为：在多人、多起的复杂案件中，犯罪嫌疑人前后供述矛盾、同案犯之间供述不一致以及口供与证人证言之间矛盾的情况较多。例如，我们办理崔某等人抢劫、盗窃案时发现，在案卷中存在同一时间、同一地点李某分别同崔某和田某盗窃摩托车的供述，又有证据证实崔某与田某根本不相识也没有共同实施盗窃行为，故存在明显矛盾，而侦查部门对此未加以排除直接移送检察机关。
四是个别承办人将退补作为缓解工作压力的手段，即以退补为由借用侦查机关的办案期限来缓解工作压力的现象。因为按照刑诉法第140条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。而对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。这样，在案件数量多的情况下，容易导致个别办案人员随意行使退查自由裁量权。
2、二次退补具体特征
一是补侦质量不高，退而不查，或查而不清。表现为：一方面侦查人员未按照退补提纲要求进行补侦，可以找的证人不去找、可以查的物证、书证不去查，往往以“查不清，找不到”为由，用工作说明来敷衍；另一方面虽进行了补侦，但不到位，反局限于机械地询问证人，补查的书证内容不清，证明力弱[3]。例如张某某等人强奸案，检察机关制作的退补提纲中明确要求补侦案发当晚在现场的证人证言材料，以证实行为人的犯罪事实。但从侦查部门补查重报的材料看，证人所言要么不清楚，要么轻描淡写，其证明力极弱。
二是形式大于内容，为补侦而补侦。侦查部门往往根据公诉部门制作的退补提纲，象征性地开出补侦“药方”。在李某等人涉嫌寻衅滋事案的补侦卷中，我们看到，一侦查员从9：50--17：50几乎没间断地在询问证人，而且在14：20--15：50和14：10--16：10的两份询问笔录中均有该侦查员签字，违背了基本的取证形式合法性原则。
三是侦查部门补侦不能，坚持重报。由于侦查人员在初查中，缺乏针对性、系统性，错过了固定证据的最佳时机，随着时间推移，有些证据材料即使补充侦查证据也难以收集，甚至不能收集。例如邢某故意伤害案，在案卷移送审查起诉之前，被害人张某其前后3次陈述存在明显矛盾以及在场证人施某证言也是前后矛盾，侦查人员没有及时核实并补充证据。由于时间推移，记忆模糊甚至遗忘，故两次退回公安机关均于事无补。
（四）主要原因
1、侦查队伍结构变化和侦查机构内部改革所致
从顺义区刑侦人员的年龄上看，近年来刑侦人员队伍结构趋于年轻化，活力强、干劲足，应该说这种变化在保障人民的安全和促进社会的稳定方面具有不可低估的作用。但由于其程序意识、证据意识、庭审意识相对较弱，实践中存在案件告破但质量不高的现象。从侦查机关内部机构改革上看，2001年年终，顺义区公安分局进行机构改革，实行侦查、预审合一。过去预审担负着案件深掘和公诉前置的职能，一定程度上保证了侦查的质量；现在“侦审一体化”寓预审于侦查中，改革的初衷是为避免取证的盲目性、无序性，但根据我院2001年和2002年两年来案件退补情况分析，侦审一体化的工作模式仍亟待完善。虽然在2002年下半年，又成立了预审大队，但在人员配合，财、物保障上仍不理想，影响了预审功能的发挥。
2、侦查机关缺乏必要的奖惩量化考核制度
从公安机关关于干警奖惩量化考核制度规定上看，案件侦破常与侦查人员奖惩直接挂钩，而与最终能否提起公诉联系并不大。经济杠杆无形中导致侦查人员形成“重破案，轻审查”的思维模式，影响了证据收集和固定的质量。
3、庭审制度改革，确立“证据为中心”庭审模式
从法院庭审改革来看，新的庭审模式强化了控方的举证责任。在庭审过程中，公诉人要围绕起诉书所指控的事实、罪名全面举证，并就证据是否真实、充分，来源是否合法等问题，与被告人及辩护人展开法庭辩论。如果法庭认为证据不足，可以当庭作无罪判决。这无疑增加公诉人指控的难度，故而公诉人在审查起诉时要严格依照起诉条件，对证据的关联性、真实性、充分性以及来源的合法性进行全面、认真地审查。
4、侦查人员证据意识、侦查意识和责任意识不强
从移送的案卷材料来看，“人证”仍是侦查的中心。而“人证就像水上的浮萍，物证、书证却能够固定浮萍”，但在刑事侦查实践中，侦查员往往对物证和书证重视程度不够，尤其表现为物证的提取过程。例如在故意杀人案件中，行为人用刀将被害人杀害，刀在现场，并且刀上粘有被害人的血液。侦查步骤应为：第一步提取刀上指纹，进行鉴定，将行为人和此刀联系起来；第二步鉴定刀上的血液，将被害人和此刀联系起来；第三步对此刀进行妥善保管，以备当庭出示。但我们在办案中发现，目前侦查实践针对此类案件通行的做法是讯问犯罪嫌疑人刀的特征，收集相关证人证言以及随案移送的刀，未能体现出此刀的特殊性。此外，在提取刀时忽视了物证的提取形式和必要保全：多人直接触摸，甚至有的锈迹斑斑。这样，如何能够起到证明作用？
从侦查讯问的技巧上看，直接和诱导方式时有发生。如“当时，你手里没拿工具？”与“当时，你手里有没有拿工具？”不一样。行为人正在犹豫交代之际，经侦查员的诱导提醒立即否认，反映出侦查人员的侦查意识、侦查思路不明。
从卷宗笔录和《起诉意见书》的制作上看，有些多人、多起案件的卷宗笔录和《起诉意见书》较为零乱。审查起诉此类案件时，不得不在理清头绪上耗费大量时间，因为部分案卷并不是按讯问或询问的先后顺序来装订，移送的案件事实也不是根据时间发生的先后顺序加以列举。在某种意义上，也体现出侦查人员的责任意识不是很强，抱有对检察机关的依赖心理。
5、侦查部门对审查批捕工作的误解
侦查部门对审查批捕工作的误解主要表现为两种倾向：一是将侦查监督部门对犯罪嫌疑人的批准逮捕标准视为公诉标准，不再注重案件证据的进一步审查，直接移送公诉部门；二是将侦查监督部门对犯罪嫌疑人批准逮捕的罪名等同于起诉罪名，即便原先对罪名有不同的认定，也完全依照侦查监督部门的意见收集证据，对案件可能涉及其他罪名的证据不再收集[4]。实质上诉讼各阶段对证据要求的标准、等级是不一样的，随着诉讼的不断深入对证据的要求也相应越来越高。例如张某抢劫案，侦查监督部门以故意杀人和抢劫两罪名批准逮捕后，公安机关也即以故意杀人和抢劫两个罪名移送至公诉部门。经认真审查发现，依据公诉的证据标准和所有的证据材料应定张某抢劫罪。这种情况说明侦查部门在收集证据时，起诉意识、庭审意识有所欠缺。
二、公诉引导侦查的必要性及分析
（一）对公诉引导侦查的法理分析
在刑事诉讼中，侦查部门与公诉部门共同履行追诉职能即“大控方”的角色。
一是从诉讼阶段上看，侦查环节处于诉讼的起始阶段，其特征为：收集、固定证据能力较强，但远离审判阶段，把握证据要求能力相对较弱；公诉环节处于诉讼的中间阶段，其特征为：收集、固定证据能力弱于侦查环节，因衔接审判环节，具有较强的证据把握能力。若将侦查环节的侦查优势和公诉环节把握证据标准能力的强项有机结合起来，一方面可以克服侦查证据的盲目性、无序性和不稳定性以及司法资源浪费的现状，另一方面也体现“检、警一体化”的大控诉模式。
二是从诉讼流程上看，侦查部门负责“提出主张”，公诉部门负责“证明主张”，其目的和任务具有同一性。侦查部门收集证据直接为公诉作准备，而公诉部门代表国家提起公诉也离不开侦查的证据材料，共同承担诉讼的风险。因此，从此意义上讲，侦查与公诉是一体的。
三是从侦查制度的来源看，侦查制度的独立源于国家公力救济的垄断。在国家公力救济之前，其侵权行为[5]（含概违法犯罪行为）诉讼方式是双方当事人必须亲自到场，原则上不得委托他人代理[6]的私人救济，侦查与起诉均由当事人自己完成。随着私刑权的禁止和国家对刑罚权的垄断，侦查与公诉相对分离开来，成为独立的部门。据此可知，侦查与公诉的一体化具有历史渊源。
（二）对公诉引导侦查的现实分析
1、公诉引导侦查是新型检警关系的需要
目前司法实践的现状以“侦查为中心”的流水线型诉讼构造，决定了检察机关不但无权主导侦查，还要受制于侦查部门[7]。在这种诉讼构造下，检察机关对侦查活动难以进行有效的动态监督，而侦查部门也困于提供优势的动态协作。现行诉讼构造和侦控模式的缺陷表明，必须对其进行改革。而改革的方向应由“侦查为中心”变为“审判为中心”、由“检察机关不主导侦查”变为“检察机关主导侦查”。这种新型的诉讼结构和侦控模式，有效地监督侦查活动，强化检警互动协作。
内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区行政执法监督条例


（1996年9月28日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）

内蒙古自治区人民代表大会常务委员会公告
第38号


1996年9月28日内蒙古自治区第八届人民代表大会第二十二次会议通过《内蒙古自治区行政执法监督条例》，现予公布，自公布之日起施行。


1996年9月28日

第一条 为加强和完善行政执法监督工作，保证法律、法规和规章的正确实施，促进行政机关严格依法行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 旗县级以上人民政府（包括盟行政公署，下同）对所属工作部门和下级人民政府的行政执法活动实施监督，适用本条例。
行政监察、审计等部门，依照法律、法规规定行使其监督权，不适用本条例。
第三条 行政执法监督必须坚持有法必依，执法必严，违法必究和以事实为依据，以法律为准绳的原则。
第四条 本条例由旗县级以上人民政府负责组织实施。
行政执法监督工作实行政府行政首长负责制。
第五条 旗县级以上人民政府的法制工作部门在本级人民政府领导下，负责行政执法监督的具体工作。
旗县级以上人民政府所属工作部门的法制机构负责本部门行政执法监督的具体工作。
第六条 旗县级以上人民政府应当加强政府法制机构建设，配备专职行政执法监督工作人员，保证行政执法监督工作的落实。
第七条 行政执法监督的主要内容：
（一）法律、法规、规章的施行情况；
（二）规章和规范性文件合法性；
（三）行政执法机构和执法程序的合法性；
（四）行政执法机关履行法定职责情况；
（五）具体行政行为的合法性；
（六）行政执法责任制的建立和执行情况；
（七）行政复议、行政赔偿情况；
（八）违法行政行为的查处情况；
（九）其他应当依法监督的事项。
第八条 行政执法监督的主要方式：
（一）建立备案审查制度；
（二）开展行政执法检查；
（三）听取行政执法工作报告；
（四）认定行政执法人员资格、统一管理行政执法证件；
（五）调阅有关行政执法案卷和文件资料；
（六）对有关重点问题组织调查或者督促有关机关处理；
（七）法律、法规规定的其他监督方式。
第九条 呼和浩特市、包头市人民政府制定的规章，按有关法律、法规的规定备案。
各级人民政府制定的规范性文件，应当报送上一级人民政府备案；旗县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应当报本级人民政府和上一级人民政府主管部门备案；两个以上行政执法部门共同制定的规范性文件，应当由主办部门报送备案。
第十条 旗县级以上人民政府所属工作部门依法作出的下列行政处罚，应当在作出处罚决定之日起30日内报本级人民政府和上一级人民政府主管部门备案。
（一）对公民处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织处以50000元以上罚款的；
（二）没收违法所得数额或者没收非法财物价值相当于第一项规定的；
（三）责令停产停业的；
（四）吊销许可证或者企业营业执照的；
（五）行政拘留10日以上或者其他限制人身自由的。
各级人民政府依法作出的前款所列（一）、（二）、（三）、（四）项行政处罚，应当在作出处罚决定之日起30日内报上一级人民政府备案。
第十一条 旗县级以上人民政府法制工作部门对报送备案的规范性文件和处罚决定，应当于收到备案报告之日起30日内审查完毕。经审查发现问题的，按本条例第十二条的规定处理。
对报送备案的行政处罚决定，当事人依法申请复议或者提起诉讼的，由复议机关或者人民法院依法处理。
第十二条 旗县级以上人民政府法制工作部门对在行政执法监督中发现的问题，按下列规定处理：
（一）对与法律、法规相违背的规章、规范性文件，责令改正或者提请政府予以撤销；
（二）行政执法机构不合法的，提请本级人民政府责令停止其执法活动；
（三）具体行政行为违法或者不当的，责令纠正或者提请政府予以撤销；
（四）不履行法定职责的，责令限期履行，造成严重后果的，建议有关部门追究直接责任和负责人的责任；
（五）对罚没财物处置违法的，建议有关部门依法查处。
政府法制工作部门执行前款规定时，可以向有关单位发出《行政执法监督通知书》。有关单位应当在通知书规定的期限内将处理结果书面报政府法制工作部门。
第十三条 行政执法机关出现行政执法争议时，应及时向上一级行政机关报告。
行政执法机关在行政执法中发生的争议，由本级人民政府法制工作部门负责协调；协调不能取得一致意见的，由负责协调的政府法制工作部门提出意见报本级人民政府决定；本级人民政府无权决定的，报请有决定权的机关决定。
第十四条 行政执法监督工作人员执行监督检查公务时，应当出示自治区人民政府统一印制的行政执法监督检查证。
第十五条 行政执法监督工作人员应当遵守下列规定：
（一）依法进行监督检查；
（二）严格履行工作职责；
（三）秉公办事、不徇私舞弊；
（四）保守工作秘密，保护举报人；
（五）其他应当遵守的规定。
第十六条 旗县级以上人民政府法制工作部门及其工作人员在行政执法监督工作中忠于职守，秉公办事，做出显著成绩的，由人民政府或者所属工作部门给予表彰和奖励。
第十七条 行政执法机关违反本条例，有下列行为之一的，由政府法制工作部门给予通报批评、警告，并责令限期改正：
（一）不按规定报送备案规章、规范性文件或者行政处罚决定，经催报仍不改正的；
（二）对上级机关部署的行政执法检查拒不组织实施的；
（三）不按期报告法律、法规、规章实施情况，经催报仍不改正的；
（四）没有正当理由，对政府法制工作部门发出的《行政执法监督通知书》拒绝执行或者不予答复的。
第十八条 行政执法机关有下列行为之一的，视情节轻重，对主要负责人和直接责任人给予相应的行政处分：
（一）执法违法或者执法不严，造成严重后果的；
（二）对违法者应当给予行政处罚而不处罚，造成不良影响的；
（三）不按法定执法权限、程序履行职务，造成严惩后果的；
（四）不如实提供情况、弄虚作假，造成不良影响的；
（五）对检举人、控告人或者行政执法监督员进行打击报复或者故意刁难的。
对行政机关主要负责人或者直接责任人员给予行政处分，由政府法制工作部门提出建议，移交有关机关按照行政处分审批权限的规定处理。
第十九条 对违反本条例的政府法制工作部门，给予警告，情节严重的，给予其负责人行政处分。对违反本条例的行政执法监督工作人员，视情节给予批评教育、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 本条例自公布之日起施行。