关于超出保险基金部分医疗费用由单位承担的答辩

俞强律师

一、 从工伤保险立法目的来看，通过社会保险的强制缴纳，形成由全体用人单位和国家共同出资的”基金池”，分散了用人单位的工伤风险。但是，这只是分散，而非免除用人单位的工伤风险，工伤保险基金不予报销的医疗费仍应由用人单位承担。

二、 劳动关系脱胎于雇用关系，适用专门的劳动法来调整。换言之，劳动者比普通雇员受到更多的法律保护。依最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条，雇员在从事雇用活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇用关系下的雇员受到伤害后尚且无需自负医疗费，那么，受到更多法律保护的劳动者发生工伤后更不应承担医疗费。否则，既违反法律体系的内在逻辑，也有悖公平。

三、 法理基础有三：其一，用人单位进行生产经营本身，制造了对职工人身、财产权益造成损害的危险，故其作为危险源的开启者，理应承担责任。其二，用人单位指挥、组织着工业生产，其对生产的性质有着最为真切的认知，也最有能力控制危险的发生，故其作为危险的控制者，也应承担责任。其三，用人单位从生产活动中获得了利益，基于享受利益者承担风险的原则，其也应承担责任。



广东省汕头市人民政府


汕头市人民政府令第76号


　　《汕头市行政机关规范性文件管理规定》业经2003年12月24日汕头市人民政府第十一届第15次常务会议审议通过，现予公布，自2004年3月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　黄志光
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年一月五日

　　　　　　　　　　汕头市行政机关规范性文件管理规定

第一章　总则





　　第一条　为加强对本市行政机关规范性文件的管理，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。


　　第二条　本市下列行政机关制定（包括修改、废止，下同）规范性文件应当遵守本规定：
　　（一）市政府工作部门（包括政府组成部门、直属机构、办事机构和其他依法行使行政管理职能的机构，下同）；
　　（二）区、县人民政府及其工作部门；
　　（三）镇人民政府、街道办事处。
　　前款所称的规范性文件是指行政机关在其职权范围内根据法律、法规和规章制定的针对不特定公民、法人或者其他组织，能反复适用，规范行政管理事务的具有普遍约束力的文件。
　　市政府规范性文件的制定，参照市政府规章制定程序的有关规定执行。
　　行政机关内部的工作制度、管理制度等，不适用本规定。


　　第三条　临时性机构和行政机关的内设机构不得制定规范性文件。


　　第四条　行政机关制定规范性文件，应当符合下列要求：
　　（一）遵循维护公民、法人或者其他组织合法权益，保障行政机关依法行使职权，职权与责任相一致，职权法定和程序法定等原则；
　　（二）符合法制统一的要求，内容不与上位法相抵触，与WTO规则和我国政府的承诺一致，与其他政策措施协调、衔接；
　　（三）上位法已经明确规定的内容，一般不作重复规定。


　　第五条　规范性文件不得设定下列事项：
　　（一）设立或者变更、撤销行政许可、行政处罚以及行政强制措施；　
　　（二）设立或者变更、撤销行政事业性收费和经营服务性收费（物价主管部门依法履行价格管理职能的除外）；
　　（三）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。


　　第六条　规范性文件应当符合有关制定技术规范的要求：
　　（一）符合行政机关公文行文格式和程序；
　　（二）名称一般为“规定”、“办法”、“规则”、“实施细则”、“实施办法”、“决定”或“通告”等；
　　（三）内容可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述；名称为“规定”、“办法”、“规则”、“实施细则”、“实施办法”的，内容应当采用条文形式表述；
　　（四）用语应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范。


　　第七条　各级人民政府应当组织对本规定的实施情况进行监督检查。


　　第八条　违反本规定制定的规范性文件无效，任何单位和个人不得以此作为依据行使权利或者要求他人履行义务。
　　行政机关不依据本规定制定规范性文件的，由各级政府法制部门责令限期改正；拒不改正的，可以提请本级政府公告撤销该规范性文件，并依法予以通报批评。

第二章　规范性文件的起草





　　第九条　行政机关起草规范性文件，应当对该规范性文件的必要性和可行性、所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证，广泛听取相关部门、组织和管理相对人或者专家的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。


　　第十条　起草的规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益或对本地区、本行业建设发展有重大影响的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；必要时，或法律、法规、规章规定必须举行听证会的，应当举行听证会。


　　第十一条　起草规范性文件涉及其他行政机关的职责或者与其他行政机关关系密切的，制定机关应当充分征求其他行政机关的意见。


　　第十二条　任何单位和个人均可以向规范性文件的制定机关提出书面意见和建议。
　　制定机关应当就有关单位和个人提出的意见和建议进行研究，对有法律依据或切实可行的意见和建议，应当予以采纳。

第三章　规范性文件的审查





　　第十三条　规范性文件应当由行政机关的法制工作机构进行法律审查；行政机关没有设立法制工作机构的，应当指定有关工作机构或者专人进行法律审查。


　　第十四条　市政府工作部门的规范性文件，必须依据《汕头市人民政府公告管理规定》（以下简称《公告规定》）的规定提请市法制部门进行法律审查。
　　两个或两个以上工作部门联合制定的，由主办的工作部门负责提请。制定机关应当在规范性文件拟生效日期的25个工作日前，提请市法制部门进行法律审查。


　　第十五条　市法制部门应当对市政府工作部门提请审查的规范性文件进行审核，不符合本规定第二条规定的，决定不予受理，并书面告知提请部门；符合本规定第二条的规定，但依据《公告规定》应当提交的其他有关材料不齐备、不规范，可能影响审查工作正常进行的，应当书面通知提请部门限期补正，提请部门无正当理由逾期未补正的，视为未提请。
　　除前款规定外，审查申请自市法制部门收到之日起即为受理。


　　第十六条　对市政府工作部门提请审查的规范性文件，市法制部门应当从以下几方面进行审查：
　　（一）是否符合本规定第三条、第四条、第五条、第六条、第二十七条的规定；
　　（二）是否正确处理相关部门、组织和管理相对人或者专家的意见；
　　（三）是否存在其他不合法、不适当的问题。


　　第十七条　对市政府工作部门提请审查的规范性文件，市法制部门应当自受理之日起3个工作日内，依据下列规定出具书面审查意见：
　　（一）对内容、程序符合有关法律、法规、规章和本规定规定的，提出合法的审查意见；
　　（二）对内容、程序基本合法，但需要进一步修改完善的，提出修改完善的意见并说明理由；
　　（三）对内容、程序不符合有关法律、法规、规章和本规定规定的，提出不合法的审查意见并说明理由。


　　第十八条　市法制部门在审查规范性文件时，认为需要有关单位提出意见的，有关单位应当在规定的期限内提出意见；认为需要规范性文件制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定的期限内予以说明。


　　第十九条　市政府工作部门对市法制部门提出的规范性文件审查意见有异议的，可以自接到该审查意见之日起10个工作日内向市法制部门做补充说明，就该规范性文件的有关问题与市法制部门研究协商；经协商不能形成一致意见的，市法制部门应当提请市政府决定。

第四章　规范性文件的决定和发布





　　第二十条　规范性文件一般应当经规范性文件制定机关的有关会议决定。


　　第二十一条　规范性文件应当向社会公开发布，发布的方式应当方便公民、法人或者其他组织查阅。属市政府工作部门的规范性文件，应当依据《公告规定》以及市政府的其他有关规定在《汕头市人民政府公报》上发布，并在《市政府公众网》上全文刊登。


　　第二十二条　规范性文件应当规定具体的实施日期，该日期应当是在发布之日起5个工作日之后，但发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。

第五章　规范性文件的备案





　　第二十三条　区、县人民政府的规范性文件应当于发布之日起30日内报送市政府备案，同时提供下列材料：
　　（一）提请备案的公函；
　　（二）规范性文件的正式文本（包括电子文本），一式十份；
　　（三）制定规范性文件的说明（包括电子文本），一式十份；
　　（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定；
　　（五）制定规范性文件所依据的其他有关资料。
　　市法制部门具体负责区、县人民政府规范性文件的备案审查工作。依据本规定报送市政府备案的规范性文件及有关材料，径送市法制部门。


　　第二十四条　市法制部门应当对区、县人民政府报送备案的规范性文件进行审核，不符合本规定第二条规定的，决定不予受理，并书面告知制定机关；符合本规定第二条的规定，但依据本规定第二十三条的规定应当提交的其他有关材料不齐备、不规范，可能影响备案工作正常进行的，应当书面通知制定机关限期补正，制定机关无正当理由逾期未补正的，视为未报送。


　　第二十五条　市法制部门应当对区、县人民政府报送备案的规范性文件进行审查，发现有违反本规定情况的，按照下列规定处理：
　　（一）不符合本规定第三条、第四条、第五条规定的，或者存在其他不合法、不适当等问题的，由市法制部门责令制定机关限期纠正；
　　（二）不符合本规定第六条规定的，市法制部门可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。


　　第二十六条　区、县人民政府工作部门以及镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件，其备案工作参照本章规定执行。

第六章　其他规定





　　第二十七条　因发生重大灾害事件、流行性疾病、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定实施规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化论证、征求意见、法律审查和公开发布等程序。
　　行政机关依据前款规定制定规范性文件的，应当自该规范性文件实施之日起3个工作日内按照本规定的有关规定补充履行法律审查和公开发布等程序。


　　第二十八条　规范性文件由其制定机关解释。


　　第二十九条　市政府工作部门规范性文件之间、市政府工作部门规范性文件与区、县人民政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由相关的行政机关先行协调；经协调不能取得一致意见的，由市法制部门进行协调；经协调仍不能取得一致意见的，由市法制部门提出处理意见报市政府决定。


　　第三十条　任何单位和个人认为行政机关发布实施的规范性文件违反本规定的，可以向市政府书面提出审查建议，由市法制部门研究并提出处理意见，按照规定程序处理。


　　第三十一条　规范性文件制定机关应当定期汇编已发布的规范性文件。


　　第三十二条　规范性文件制定机关应当经常对规范性文件进行清理，并根据实际情况的变化，以及法律、法规、规章和国家方针、政策的调整情况，对已发布的规范性文件进行修订或者废止。

第七章　附则




　　第三十三条　本规定自2004年3月1日起施行。1996年8月21日汕头市人民政府令第2号公布实施的《汕头市规范性文件备案规定》同时废止。