关于医疗行为举证责任问题的思考

中华医院管理学会维权部 主任
北京市华卫律师事务所 主任
郑雪倩
北京市华卫律师事务所 刘凯


举证责任是指一方当事人对自己提出的诉讼请求所提供的事实或反驳对方诉讼请求
有责任提供证据，没有证据或证据不足以证明其主张，由负担举证责任一方承担不利后果。
在最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定的司法解释颁布并实施之前，根据我国民事诉讼法第64条的规定，一般民事侵权案件采用“谁主张谁举证”的原则。在最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定的颁布且实施之后，笔者对于因医疗行为所引起的侵权纠纷诉讼程序过程中证明责任的问题提出以下几点思考意见。


一、 对于医疗行为举证责任的认识
（一） 因医疗行为所引起的医疗纠纷适用举证责任倒置的规定，
但因医疗行为以外的原因所引起的医疗机构与患者之间民事纠纷不适用举证责任倒置的规定
最高人民法院所颁布的关于民事诉讼证据若干规定的司法解释第四条第（八）项规定“因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”在此解释出台之后，很多法院在审判实践中均认为只要是患者到医院就医时与医疗机构所发生的纠纷，患者不需要承担任何证明责任，即所有的证明责任均由医疗机构承担。此种是理解是片面地、错误地。患者到医院去就医，除与医疗机构发生医疗服务合同法律关系外，还可能存在其他民事法律关系，例如：1、病人指责病历真伪的问题。2、病人在医院摔倒、财物被盗。3、病人指责医院未尽注意义务(护理不周、未给穿衣盖被、送饭、保管等)。4、侵犯名誉权、隐私权、处分权等等普通民事侵权的法律关系。上述医患之间发生的纠纷不是因医疗诊疗技术行为所引发地，因此，不适用前述最高院司法解释第四条第（八）项的规定，仍应依照《民事诉讼法》第64条的规定实行“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。所以，医患双方之间因医疗事故以外的原因所引发的非医疗行为所导致的其他民事法律关系的纠纷，不适用举证责任倒置的情况。
（二）即便是因医疗技术行为所引起的侵权纠纷，也不等于患方不负担任何举证责任
在最高人民法院《关于民事诉讼证据若干规定》这一司法解释颁布后，许多患者产生了误解，认为只要因医疗技术行为所引起的侵权纠纷，患方不负担任何举证责任，均由医院举证。对此，最高人民法院副院长黄松有大法官在2003年3月26日全国民事审判工作会议上指出：“当前有些同志对此规则还存在片面理解或者误解，甚至误导。因此，我在这里重申：对医疗行为引起地侵权诉讼，司法解释规定地只是部分举证责任倒置，即涉及医方是否有医疗过错、医疗行为与损害结果之间是否存在因果关系负有举证责任。如果医方已尽到自己的职责，是能够通过正确行使举证权利而得到法律保护的。至于患方与医疗机构之间是否存在医患法律关系，患方是否存在损害事实、是否存在实际损失、损失多少等，举证责任均在患方。只有患方提供地证据达到民事诉讼法第108条规定地起诉条件，人民法院才予立案受理。经过审理，只有患方对其负有举证责任地“正置”部分的事实提供了充分的证据，由医方实行举证责任倒置才有意义，否则，应当依法驳回患方的起诉和诉讼请求。”因此，由黄松有大法官的讲话可以看出，即便是因医疗技术行为所引起的侵权纠纷，也不等于患方不负担任何举证责任。
二、医疗机构存在举证不能的情形
最高人民法院之所以规定在因医疗行为所引起的侵权纠纷中施行举证责任倒置，是考虑到此类法律关系的特殊性，其目的是为了更好地体现公平原则和诚实信用原则。但是，在实践中，存在着多种可造成医疗机构的举证不能的情形。首先，医学科学自身的发展造成了医疗机构举证不能。众所周知，医学是一门专业性很强的学科，临床医学又具有复杂的多变性、局限性，还有许多不解之谜。再加上医学的特殊性、风险性和人体的差异性，在医疗诊治过程中对某疾病的治疗所产生不良反应，不是可以用简单的对和错回答。例如医疗意外，难以避免的并发症、医学技术水平限制等，另外，在临床用药中，由于药物本身或多或少都具有致毒的副作用，并且由于个体差异的存在，相同的药物适用于不同的个体可能会产生不同的后果，因此，医学科学自身的发展是造成医疗机构举证不能的一个重要的因素；其次，因患者的原因造成了医疗机构的举证不能。此方面包括：(1)患者来就诊前的情况医生不掌握。如一些特殊疾病的隐匿性，不做CT、核磁等检查，无法确诊。但如若患者稍有症状就进行全面检查又存在加重患者费用负担的问题，并且此种情况可引发国家医疗保险费用增加，如检查后患者一切正常，患者会因增加费用向医院提出没有检查必要的问题，引发医患之间的矛盾，使医务人员处于两难的境地。(2)患者拒绝治疗和隐瞒病史产生的后果无法举证。如患者或者家属不同意手术，不配合进行特殊检查；死亡患者家属拒绝解剖检查病因，并且拒不在病历上签字，患者不如实向医生陈述病情等，在此种情况下，医生不能强迫其签字，并且有时也无第三人在场，甚至有时派出所的公安民警在场也不愿做证人签字，医院很难举证。(3)患者出院后的情况医生不掌握。出院后病人使用何种药物治疗，产生何种疾病又到何处就诊，对其疾病后果的发生有无影响医院无法监控，当然也就无法举证。(4)门诊病历、小本、X片、CT、病理片等有关资料可以被患者拿走，有些是由患者自己保存，其拒不交出，也可造成医疗机构无法举证。(5)病人假冒他人姓名住院治疗，医院无法提交其真实姓名病历等。
上述客观情况均可以造成医疗机构的举证不能，法院在审理这类案件中适用举证责任倒置必然导致医疗机构的败诉。立法者在规定此类纠纷适用举证责任倒置时，未能对以上诸多情形予以考虑，不能不说是一大缺陷。
三、 国外举证责任分配的情况
我国与日本和德国同属于大陆法系，在实体法及程序法的规定尤
其是立法理念上有诸多相同、相通之处，因此，这两个国家在诉讼程序中如何分配举证责任，对我们有很强的借鉴意义。
在德国，一般的民事诉讼当中，诉讼双方的证明责任的分配是以表见证明这一原则为前提的，在适用表见证明的情形下，被告方当事人所负担的责任，是证据提出责任，若未能提出反证，并非当然依举证责任分配原则而败诉，须视法官本于心证的程度如何而定，如果法官依据原告方当事人所提供的证据，依据自由心证仍不能对案件的客观情形予以判断，则此时，法官会依客观举证责任分配的原则，对负担本证责任当事人为败诉判决，因此，在一般的民事诉讼中，德国法院的举证责任分配原则与我国有相通之处；在医疗纠纷诉讼程序中，德国司法实务上施行有限制的举证责任倒置，此点与我国现行的只要是因医疗行为所引起的侵权纠纷就施行完全的举证责任倒置是不同的，之所以说德国司法实务上施行有限制的司法实务是因为，在德国医疗损害赔偿纠纷中，举证责任倒置须有两个前提——1、须有重大诊疗过失存在。所谓重大诊疗过失，是指明显地违反医学界所公认地规范为前提。2、诊疗过失必须具有足以引起所生伤害的性质。
因此，德国在医疗纠纷诉讼程序中施行的是有限制的举证责任倒置，与我国现行的只要是因医疗行为所引起的侵权纠纷就完全适用举证责任倒置的证明责任是不同的。
在日本的民事诉讼当中，双方当事人的举证责任分配的规定是以大概推定这一原则为前提的，所谓大概推定原则，可以用一个案例来解释：某人到医院注射疫苗，但因医生误将甲种疫苗当作应给患者注射的乙种疫苗对患者进行了注射，造成了患者抽搐，则在法院审理过程中，原告仅需自身存在抽搐这一损害后果，以及如若医生没有错误注射疫苗自己不会抽搐进行举证，则此时法官会依此推定医生存在过失，医生如果不能够证明没有错误注射，或错误注射是由其它不可归责于自己的原因所引起的，则会承担败诉的后果。在医疗损害赔偿纠纷诉讼程序中，司法实务也是依据此原则作为医患双方举证责任分配的指导原则。根据大概推定的概念可以看出，大概推定原则的目的，在于减轻被害人的举证责任，但是，减轻被害人的举证责任，并不等于举证责任倒置，因此，在日本司法实务界，在医疗损害赔偿纠纷所引发的诉讼程序中，其举证责任的分配原则也不是举证责任倒置。
除德国和日本两国以外，在美国的医疗损害赔偿纠纷中，也并不完全适用举证责任倒置的证明原则，而是法官依据案件情况决定举证责任的分配，至今美国有34个州运用事实本身说明过失这一原则减轻了患者的举证责任。目前，在国外仅对手术器械遗留在患者体内这类案件适用举证责任倒置。
如前所述，日本、德国这两个国家与我国同属于大陆发系，在实体法及程序法和立法理念上，三国均有相同、相通之处，并且在私法领域内，两国在立法技术诸多领域相对于我国来讲是走在前列的，德国、日本及美国均不在医疗损害赔偿纠纷的诉讼程序中规定完全的举证责任倒置，而是根据具体案件情况决定证明责任分配的做法，是值得我们深思地。
四、 笔者的建议
如前所述，医学科学是一门仍处在不断发展之中的科学，其自身仍然存在许多说不清、道不明的情况，加之患者自身客观或主观诸多因素的影响以及我国现今医疗行业的客观情况，“一刀切”的适用举证责任倒置的证明分配原则恰恰是对公平原则的破坏——虽然笔者也认为从世界的潮流来看在特定的情况或事件中加重医方的举证责任是一个趋势——此点在德国医疗纠纷诉讼中已有体现，但是，制度的优化须有一个渐进地过程，不可一蹴而就，笔者认为，涉及医疗技术行为不能简单地适用举证责任倒置和过错推定原则判案。应根据医疗的特殊性、风险性和个体的差异性、医学的许多不可认知性，在由一般的医疗诊疗行为所引起的侵权纠纷诉讼程序中采用原、被告就其自己的主张共同举证责任。原告举证被告的过错，被告举证自己无过错，由法官根据证据来源、真实性等等来进行判断是非，公正判决。如果双方都存在不能举证或不能完全举证，各自应按不能举证比例承担败诉责任；在因重大诊疗过失行为所引起的侵权纠纷诉讼程序中，则借鉴德国司法实务界的做法，施行有限制的、严格的举证责任倒置。



法官信任机制的缺失和完善
——法官保障制度研究的一个维度

张基奎

【内容提要】法官职业保障制度是最高人民法院“三五”改革纲要的重要内容。本文从法官保障制度的价值分析出发，主要从法社会学的视角探讨法官保障制度面临的现实困境，指出法官保障制度受到争议的根源在于社会公众对司法或法官缺少信任；在法官呼吁提高保障水平，而公众指责司法不公的困局中中，法院应首先有检讨和完善自己的勇气，不断增进社会公众的信任。就基本内容而言，法官保障制度是消费性制度，当法官努力改进司法作风，彰显自己应获得完善的职业保障时，社会公众及各级组织对待司法也应有理性的姿态，给予司法以充分理解、尊重和支持。本文主要分为四个部分：第一部分，围绕“信任缺失”这一主题，对有关法官保障制度的争论从不同角度进行解读；第二部分，对现行法官管理体制进行分析，提出信任缺失有司法体制、法律文化、社会心智等诸多根源，认为法官保障制度的落实不仅仅是一种制度的建设，而更应是一种文化观念的改造、社会心智的引导；第三部分，从队伍建设、社会沟通、司法监督、职业保障四个方面提出建立法官信任机制，进而落实法官保障制度的路径；第四部分，结语。
【关键词】信任机制、职业保障、司法改革、法律文化

法官是社会主义法治最直接的推进者之一，法官队伍的稳定性如何、水平高低直接关系到司法的质量，进而推动或牵制法治的良性发展。法官保障制度是法官队伍建设的重要内容，法官保障制度的完善与否，不仅仅意味着法官物质待遇的丰厚与否，还标志了司法在社会管理机制中的地位和作用。我国法官法对法官保障制度进行了规定，但是，多数人认为，这些规定或者过于原则，不好操作落实，或者过于粗浅，达不到保障目的。通过对司法实践的观察，笔者认为，法官保障制度不完善或难落实，除了通常认为的司法体制方面的原因外，更深层面的根源在于一种法律文化、法律观念的扭曲，必须进行一种文化观念的矫正。
一、信任缺失：对法官保障制度的争论
（一）职业需要还是变相福利？
关于法官保障制度的争论，主要是“物质化”问题，把法官保障制度简单等同于增加法官的工资和福利待遇。在社会分配不公、两极分化仍比较严重的社会语境下，物质化的法官保障很容易成为众矢之的，引来强烈的反对。许多法官在论及法官保障问题时，首先提到的就是法官工作压力大、工资低，进而导致法官队伍的不稳定。而在社会公众看来，尽管不同地区的法官工资有差异，但是其他许多阶层丰厚很多，再要求增加工资，有些不知足。当多数争论停留在工资待遇的增加与否时，实际上已经把法官保障制度引向歧路。笔者发现，由此进一步关于司法体制、司法公正等话题的讨论，都把解决“工资低”作为一剂药方，似乎牵一发就能动全身，就把法官保障制度简单化，甚至平庸化了。
所谓法官保障制度，是有关法官职业待遇、安全、独立、尊严制度的总称，目的在于确保法官审判权力的独立运行，实现司法公正。具体来说，一是内容层面。法官保障制度的内容是复合型的，尽管从表述上予以顺序罗列，但是，各项又是紧密结合、相辅相成的。比较丰厚的物质待遇在满足法官基本生活需求的同时，也标识了一种较高的社会地位和必需的司法尊严；有了人身和身份方面的安全保障，法官才能解除后顾之忧，坚持独立自由的法律判断。换而言之，法官保障制度有物质的内容，也有精神的内容，对两方面都必须有充分的关注，才能全面理解法官保障制度。二是目的层面，包括直接目的和根本目的。直接目的是建设公正、廉洁、为民的法官队伍，从这个意义上讲，法官保障制度是法官队伍建设的组成部分，法官保障制度的立足点是要围绕法官队伍本身的建设来制定保障措施，而不是过多地追求宏观体制的改造；同时，也为解决法官保障制度的困境寻找到切入点，即从加强法官队伍建设入手，增进社会公众的信任，使公众认为给予法官完善的职业保障会“物有所值”。根本目的是确保审判独立和实现司法公正，这是法官保障制度获得社会公众支持的价值基础，如果不从这一角度看待和改进法官保障制度，就会误入歧途，使该制度失去应有的生命力。
（二）保障还是监督？
有人认为，当前司法改革的重点不是法官保障问题，而是司法监督问题，要解决司法不公、司法腐败的问题。这实际隐含了一种市场交易观点：法官优越的职业保障不是制度来安排的，而是应通过自身的公正司法来获得，换言之，以正义的司法产品换取相匹配的职业保障。问题是，正义的司法产品从何而来？在法官们看来，没有完善的法官保障制度，自己的审判权力处处受到制约，无法完成正义司法产品的输出。这似乎就形成了一个“死扣”：公正司法需要以职业保障为前提，而职业保障则要以公正司法为条件，谁也不肯让步。
在这个困局中，笔者认为，症结不在于两者如何实现交换，而在于困局之外的“社会感受”：司法真的不公吗？社会公众眼里的司法不公一般是指发生错案，根据最高法院在今年“两会”上的工作报告，“在去年审结的再审案件中，因原判确有错误或其他法定事由改判的11669件，占生效裁判的0.18%。”还有的省错案率在万分之0.5左右 ，这表明，尽最大可能杜绝错案，确保公正司法，是各级人民法院和人民法官的根本底线。社会公众对司法不公的敏感，一方面来自一些司法不公现象的确存在且没有得到及时有效纠正，司法是社会正义的最后一道防线，司法不公堵塞了公众寻求救助的最后渠道，污染了公正的水源；另一方面，更多的原因在于司法权威没有得到树立，不论当事人还是一般公众对司法机关的戒备多于信任，一旦司法裁判不利于自己或者与自己预期中的正义不相符，就武断地认为司法不公。
司法不公的感受还来自于司法监督的失范，一些案件从司法角度并无不当之处，但是由于当事人和舆论媒体的推波助澜、夸大歪曲，而成为社会公众眼里的“司法不公”。法官保障制度不是简单的物质保障，更重要的还有审判权力的保障。审判权力的独立运行是司法规律的必然要求，但是，并不排斥对审判权力的监督，相反地，科学规范的司法监督也是审判权力对立运行的条件。从这个意义上看，完善的司法监督机制也是法官保障制度的组成部分。笔者认为，司法监督机制的出发点在于保障审判权力的规范运行，而不是简单牵制、粗暴干预；前提是对审判权充分信任，而不是总是以怀疑、戒备的眼光审查司法活动的每个环节。当有人以存在司法腐败为由，提出加大司法监督而反对完善法官保障时，实际把司法监督和法官保障对立起来了，使司法监督异化为干预司法的工具。我们发现，司法实践中对法院和法官的监督渠道很多，但多是没有秩序的“广场式”监督，司法成为一种谈资，甚至泄愤的对象。因此，规范司法监督，不论对法官的职业保障，还是促进司法公正都有重要的现实意义。
（三）信任还是怀疑？
在法官保障制度中，法官既是主体性因素，又是对象性因素。作为主体性因素的法官，应当具备司法的基本伦理，敢于承担司法的职业责任，有包拯的“铁面无私”精神，由此才能赢得老百姓的赞誉和信任，才能得到来自社会公众的支持和保障。另一方面，在依法治国的基本方略下，作为对象性因素的法官，应是执政党关心、人大支持、政府配合、公众尊重的职业群体，给予充分的信任。笔者发现，如果把法官保障制度作为一个系统的话，它的良性运作需要一个“互动”或“交换”的过程：系统内的法官需要输出足够数量的“司法正义”，以赢得其他社会群体和组织的尊敬和支持；其他社会群体和组织对法官充分信任，提供良好的司法环境，才能使法官放心地独立判断“司法正义”。简而言之，就是交换信任的过程。 但是，这里存在一个不可忽视的悖论：彼此都需要对方的信任，而站在“不信任”的鸿沟面前，谁先迈出（或者有能力迈出）主动的一步呢？法官与社会公众的不信任状态不是静止不变的，可能个案的圆满解决会赢得公众对个别法官的信任，如陈燕萍，但是，总的来说，如果缺乏有效的疏导机制的话，这种不信任只会扩大而不会缩小。当前，当事人为维护自身权益选择到法院打官司，与其说是一种信任性选择，不如说是一种制度性选择。所以，信任危机是法官保障制度不能得到落实的“社会性心病”。 尽管法官们大声疾呼，但是，社会公众往往以“有色眼镜”看待，认为不过是为了提高自己的福利待遇而已。因此，法官保障制度问题不仅仅是一种制度设计问题，更是一种法律文化问题，即对法律的信仰和对法官的信任问题。
二、信任缺失的根源：对现行法官管理体制的分析
（一）经济分析
这里主要从两个层面分析：一是微观经济层面，对法院内部的法官保障制度作为一个经济系统进行研究；二是宏观经济层面，探讨以经济为中心理念下的法官保障制度。
1.微观经济层面
在法院系统里，对法官的管理（抑或保障）主要着眼于人事和业务两个方面。人事主要指法官的晋级晋升、工资福利、奖励惩罚等。由于当前法官的行政化管理，不同级别的法官在物质保障方面的待遇是不同的；而级别的确定，主要由上级考核决定（民意测验只是一个环节），致使法官养成“向上看”的思维。这是法官丧失独立思考的直接根源。陈燕萍法官说，“法官不是官。”重在强调法官要有平民作风，做到司法为民。但在实际管理中，对法官又按照行政官员的机制进行管理，值得反思。
法官业务主要是运用审判权力审理案件。从法理上讲，审判权的行使应是独立的，不受各种干扰，惟有如此才能促成裁判的公正。但是，我们发现，独立审判在实践中很难得到真正落实。一方面，由于法官责任追究制的失范和过分严苛，有些法官也不愿意承担独立审判的职责，寄希望于请示汇报等内部途径解决案件，一旦发生“错案”就能减轻自己的责任；另一方面，当前的审判质效考核体系也不断挤压法官独立审判的空间，调解率、上诉率、发改率、陪审率等繁杂的指标使审判活动异化为“数字游戏”，法官不再是为解决纠纷而努力，而是在为质效排名而挖空心思。
2.宏观经济层面
以经济建设为中心是我国改革开放以来的基本路线，促成了我国三十多年来举世瞩目的伟大成就。但是，应当看到，我们也为经济的高速发展付出了较高的社会成本。由于政绩评价体系不完善，“以经济建设为中心”被理解为“经济至上”，包括司法工作在内的一切工作都要为GDP的增加服务。由此，司法的原有功能被虚化或简化，而附加了许多经济服务功能，这些功能有的跟法律有关，但是可能会影响法院和法官的中立立场，如为企业经营提供法律建议，有的则根本不跟法律搭界，属于法院作为地方部门被分摊的任务，如招商引资。在“经济至上”的影响下，法官办案的尺度也变得扭曲：法律不再是惟一的准绳，更重要的是还要看案件审判的效果是否有利于当地经济的发展。
从制度经济学的角度，对某种制度合理性的论证主要着眼于制度成本和制度收益的对比。按照一般社会成员的理解，法官保障制度是一个“消费性制度”，由国家或社会付出成本而建立，获取利益，至少是直接利益的则是法院的法官们。在当下人们对于社会分配不公、两极分化等极其敏感的国情下，这种理解有一定现实基础；但是，另一方面，这种理解又是片面的，没有认识到法官保障制度的根本价值取向是指向司法权威而不是法官福利，社会公众是最终的根本受益者。法官保障制度的成本有物质福利的一面，但这仅仅是一小部分，更重要的是权力的授予与制约、体制的独立与监督、身份的确认与保护等。这些方面不是割裂的，而是相互关联的，比如，提高法官的物质福利，需要财政的支持，在当前以地方财政为主要支撑的体制下，地方财政实力、地方政府的预算计划等都极大影响法官物质福利的保障。从这个意义上讲，法官物质福利问题不仅仅是“工资单”是否丰厚的问题，还是体制是否顺畅、有效的问题。当前，欠发达地区法官人才流失问题比较严重，表面上看是法官工资待遇低的问题，实际上应从法院体制上寻找根源。
（二）社会分析
这里在经济分析的基础上，从上层建筑的各范畴探讨法官保障制度中的信任危机。
1.传统法律文化
在我国传统司法体制下，司法权是行政权的一部分，司法的运作是以行政衙门的面貌出现的。在老百姓的心里，并没有司法的专属概念，有了问题就去“报官”，由官给个说法。这里的官就是行政官，而不是司法官。行政官在断案时，要依律例裁判，并非随意而为，但是，在老百姓看来，重要的是衙门给了自己一个公正的结果，至于这个结果是依据什么律例判断的，倒不怎么关心。可见，在传统司法活动中，有法可依是客观存在的，但是，老百姓更看重的是谁在坐堂问案，他在老百姓心中的信誉度如何。包青天就是在这种社会环境下产生的，人们到开封府鸣冤告状，看重的是包拯的信誉度，尽管信誉度的背后需要扎实的业务功底做支撑，但是人们不看重后者。所以，传统司法的公正主要靠官员的人格魅力来建构的，这也是“人治”的内涵之一。
把司法公正寄托于个人的魅力和品性，客观上矮化了法院的应有功能，使法院对法官的管理更加专注于道德品性的培养，也使公众容易把司法的问题直接归结为法官的问题。司法是以法官为主体的司法，如果从提高司法质量角度讲，这种做法是值得赞赏的；但是，如果试图通过提高（抑或包装）法官的魅力，来增进社会公众对司法的支持，似乎有“取悦”公众的嫌疑，在司法逻辑和司法实践中都是讲不通的。在现代司法中，我们要考虑传统法律文化的影响，但不能被动地妥协，更应以积极的姿态引导公众信服法律而不是信服法官，这也是当前能动司法的主要任务。
这里，笔者从传统法律文化的角度论述法官和法律的关系问题，主要想说明法官的权威应融入到法律的权威中，而不是相反。在法官保障制度中，树立司法权威是根本目标，树立法官权威则是手段和内容。如果局限于法官权威来探讨法官保障制度，就会使之成为浮水飘萍，失去了根基。
2.社会心智问题
所谓社会心智，是指社会成员看待、处理社会生活矛盾纠纷的基本心理状态，也可以说是现代法律文化问题，反映了现代社会成员对法律的态度。通说认为，法律现代化的根本标志是对法律的信仰而不是利用，法律在人之上，人的行为受法律的规范和指导，法律是处理矛盾纠纷的最根本标尺。这里有个前提，即法律的完善程度，足以指导社会生活的各主要方面(完备之法)，在其指导下得出的结论不会违背社会基本价值（善良之法）。法律的完善不意味着法律的完美无缺，法律不完美的秉性才能体现法官的能动价值，通过解释法律来还原法律的本义。
事实是，法律的不完善性，是法律永远无法克服的局限，法官正是一群能够理解法律基本精神，又能够洞悉法律不完善之处的人，当现有的法律条文从字面上无法解决纠纷时，法官会依照字面背后的法治精神进行自由裁量——这不是无法的恣意行为，而是对法律生命力的阐释和张扬。因此，作为法官保障制度的重要组成部分，应对法官的审判权力有充分的信任。也许信任本身是一种情感的托付，但是，这种信任取决于多种因素，如法律文化、传统观念、舆论指向、体制建设等等，这些不是法官保障制度本身能够涵盖的，但又的确是法官保障制度所必需的。
问题是，社会心智的不成熟或偏激，加剧了对法官的信任危机，甚至轻视法院和法官的职业活动，表现为：⑴“打官司就是打关系”，把琢磨法官、拉拢法官作为打赢官司的关键。这实际是“人治”影响下法官本位主义的观念，认为好的法官就能保证司法的公正，对形象不佳、态度不好的法官就会怀疑其公正立场。⑵“输了官司就是法官不公”，不从自身寻找原因。法官裁判的结论并不绝对是符合了客观事实的正义，这是司法的基本规律。当事人一方输了官司，多数是自身违法行为应承担的不利后果，也有由于对法律规定的错误理解、缺少有利自己的证据等因素造成的，在缺少法律援助的边远地区和弱势群体中，这种情况会客观存在。有时候，即使法官尽力平衡双方诉讼能力的差异，依职权进行调查取证，也不能完全复原客观事实，——因为总会有法律底线不能突破。这时候，如果把诉讼规则下形成的个案不公，归罪到法官头上，显然是不合适的。⑶“输了官司就上访（上网）”，试图对法官施加压力。上访，就是要找法官的上级，包括院长、上级法院、党委、人大，甚至政府，在许多老百姓眼里，政府也是法院的上级部门。上网，就是寻求媒体和网络舆论的支持，把自己的“冤情”在网络上进行控诉，引起公众的关注和同情。 ⑷“判我输了，你别想好过”。目前来看，法官人身安全问题日益突出，在“法官职业崇高”的理想光环下，现实总是给我们提出不可思议的难题。
3.司法体制问题
我国法院的确立是按照行政区域划分的，这本身就为法院打上地方化的烙印。如前所述，法官被纳入地方行政编制序列，人、财、物处处受制于地方，在这种情况下，让法官撇开地方利益而独立公正的审判案件，非常有难度。现在各级法院都在“司法要服务大局”，而在法院的地方化体制下，服务大局演变为服务地方就不奇怪了。许多学者对当前的法院体制耿耿于怀，认为是导致司法不独立的重要根源，而司法独立是现代法治的重要标志。目前对司法独立的讨论似乎越来越走向政治原则层面的争论，本身就是对司法独立的误读。司法独立，强调的是司法权的独立公正运行，而并非建立脱离现有政治体制的独立王国，相反地，笔者认为，惟有深刻体察当前政治体制，司法独立的探索才有积极意义。从法律角度，提倡司法独立也是有法律依据的，我国宪法就规定了审判权独立的专门条款。这里的审判权独立，就是司法独立的基本要义。司法独立或审判权独立的落实，除了司法体制的完善外，还需要法官具备独立自由的人格，表现出对法律的信仰、对正义的追求，这正是法官保障制度的任务之一。
提到司法体制对法官保障制度的影响，许多人认为改革司法的人、财、物体制是落实法官保障制度的有效途径。笔者认为，这种观点理论上没有错，但是，没有认清法官保障制度难于落实的根源所在。在经济发达地区，很难说地方财政不能保障法官的“高薪”问题，但是，高薪并没有带来较高的司法权威——至少没有证据表明发达地区的涉诉信访案件比欠发达地区的数量少。这实际又回到关于信任问题的探讨，信任度的高低不取决于物质待遇的丰厚与否，不取决于对法官经济地位的羡慕程度，而在于一种文化传统、一种价值指引。当前，我国正在开展的普法活动，不能说没有成效，但是，更多的是在推广一种维权方式，而不是对法律的信仰和对法官的信任。因此，笔者认为，司法体制的改革也不是解决当前司法难题，特别是法官信任危机的万能良药，但又的确不失为一种现实的切入路径，至少为法官解压提供了制度层面的出口。
三、信任的建构：法官保障制度的内外互动
（一）队伍建设
法官保障制度落实的障碍首先不是来自财政实力的欠缺，而是社会观念的阻力。当缺乏信任而形成“职业保障”和“司法公正”之间的困局时，作为公权力一方的人民法院应有足够的勇气首先检讨自己。目前来看，尽管法官队伍建设水平整体有所提高，但是，不论就司法的政治性要求还是业务性要求而言，法官素质还有很大的提高空间。毋庸讳言，相当一部分较低素质法官的存在，成为社会公众反对给法官高薪保障的最现实理由。
法官队伍建设是法官保障制度的内容之一，在队伍构成上建立法官的权威，成为启动法官保障制度的第一步。笔者认为，法官队伍建设应注意把握好三个环节：⑴提高法官准入资格。我国法官法对法官资格的规定，还不够严格，特别是职业经历方面没有明确要求，导致法官司法水平不高，不能让当事人信服。应把具备一定年限的法院系统外相关法律职业背景作为申请法官资格的必备条件，使法官的来源更权威。⑵建立法官的职业化管理机制。法官法对法官的职级进行了规定，是法官职业化的基础，但是，法官职级没有成为法官保障制度的内容，倒是法官的行政级别关系到法官的工资和福利待遇。另一方面，法官职级的评定办法也需要改进，应降低职业年限的限制，加大业务素质的公开考核力度，促进法官钻研业务的积极性。⑶完善法官的辞退制度。就法官职业的特点来说，对法官不能轻言辞退，以确保司法独立和公正；我国法官法有关法官辞退的规定失之过宽，应当改进。但是，就我国当前法官队伍实际状况来说，一批历史形成的、业务素质不高的法官的存在，又使我们必须把法官辞退工作作为当务之急。在目前法官被纳入公务员管理的体制下，把不适应法院审判工作的人员分流到其他岗位和机关，应是可行的。
（二）社会沟通
法官应当有宁静致远的心态，确保做出冷静理性的法律判断；但是，司法又不是纯粹的逻辑推理，还需要法官具备丰富的社会知识，做出符合社会普遍价值的判断。因此，一名优秀的法官要“隐于市”，在“出世”和“入世”之间寻求最佳的平衡。在当前司法环境下，法官的“隐”不应是被动的，在保持内心宁静的同时，要积极观察社会生活，要贴近群众开展司法活动。简而言之，法官不仅要会公正判断，还要会公开判断，在与当事人、公众的沟通中检验司法质量，提高司法权威。
司法的社会沟通有诸多障碍，主要来源于法律思维和社会常理思维的差异 ；但是，这种差异并不是不可弥补的，甚至在这种差异中，我们可以寻求两者互相促进的路径。比如，常理思维中对客观事实的执著，促使法官灵活运用诉讼规则，使法律事实尽可能接近客观事实；常理思维中判断是非往往是“先讲理、再讲法”，促使法官多了解公序良俗，把情理和法理结合起来处理案件；常理思维中注重要的是“说法”、“面子”，促使法官要到社区、农村开庭，由群众评说是非曲直。因此，对于法官来说，社会沟通的意识和能力是基本的业务素养，通过汲取常理思维中的合理成份，使司法的权威在人民群众心中自然生成，而不是外在地灌输给群众。
（三）司法监督
司法监督也是司法机关进行社会沟通的有效方式，只是与其他社会沟通方式不同，法院和法官在司法监督中是被评价的对象；不过，在理性的司法监督中，法院和法官的地位并不是被动的，而是能够从各种监督渠道获得改进司法品质的意见和建议，对一些批评意见给予及时有效的回应，促进法官更加准确地运用手中的审判权力。从这个意义上，建立科学规范的司法监督机制也是落实法官保障制度的重要前提。