江苏省淮安市人民政府办公室


市政府办公室关于印发淮安市公益性公墓管理办法的通知

淮政办发〔2009〕145号


各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

经市政府同意，现将《淮安市公益性公墓管理办法》印发给你们，希认真贯彻执行。

二○○九年十月十三日

淮安市公益性公墓管理办法

第一条 为规范建设和管理公益性公墓，节约土地资源，保护生态环境，根据国务院《殡葬管理条例》、《江苏省公墓管理办法》和相关法律法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条 公益性公墓是不以营利为目的，为当地村民提供安葬骨灰服务的基层公共服务设施。由政府资助、社会捐赠或“一事一议”等方式筹资建设，不得招商引资建设，禁止个人承包经营。

公益性公墓不得对当地村民以外的其他人员提供墓穴用地，城市革命烈士、烈士的父母及其配偶、低保户等特殊对象需到公益性公墓安葬骨灰的，须经当地民政部门批准。

第三条 公益性公墓建设要符合《殡葬事业发展规划》，纳入乡镇土地利用总体规划和城镇建设总体规划，一般按每万人口建1—2处、每处公墓占地6000平方米左右。公益性公墓可以村办、村与村联办、乡镇政府统一举办，或由当地乡（镇）政府（街道、办事处）与经营性公墓合办。公益性公墓坚持属地管理的原则。在地方党委、政府的统一领导下，建立由防违办、民政、发改、国土、规划、公安、工商、物价、林业、环保等部门参加的联席会议制度，综合执法，协同动作，齐抓共管。

第四条 公益性公墓选址要与自然环境相协调，不得破坏当地的生态环境，尽量利用历史形成的老坟场、废沙石堆积场或边角废地改造、新建，一般不占用耕地或林地；没有老坟场或可利用废地的可建骨灰存放设施。

第五条 公益性公墓建设选址和用地应按规定向规划、国土资源部门申请办理。

第六条 公益性公墓作为现阶段处理骨灰的过渡形式，应以草坪葬、树葬为主，墓园绿化率不低于50%；墓穴占地面积单穴不得超过0.7平方米，双穴不得超过1.2平方米，严禁超面积建设。墓穴造型、档次应多样化，满足不同层次村民的消费需求。墓碑以平置为主，竖置高度不得超过100公分。

第七条 农村公益性公墓应对当地特殊群体给予适当优惠，烈属、特困户、低保户购买墓地，可凭当地民政部门颁发的有关证件或证明，享受一定的优惠，具体标准由各地根据实际情况制订。

第八条 举办公益性公墓（骨灰存放设施）应严格按照规定的程序办理相应的报批手续。由乡镇人民政府提出申请，所在县民政部门负责审批，市辖区由市民政局审批或授权审批。

申请时应当提交下列材料：

（一）申请报告；

（二）当地规划、国土资源部门的审查意见；

（三）建立公益性公墓（骨灰存放设施）的可行性报告；

（四）其他有关材料。本办法实施前已建设的公益性公墓（骨灰存放设施），凡未办理审批手续的，应按本办法补办手续。

第九条 公益性公墓实行政府指导价，分级管理，明码标价。民政、物价部门一般每五年商定一次基本指导价。物价部门应根据市场建材、人工、绿化、管理等成本费用综合核定墓穴价格。市辖区的墓穴价格由市物价局核定或授权核定，最高不得超过2500元/穴；各县墓穴价格由所在县物价部门核定，最高不得超过1500元/穴。

第十条 申报公益性公墓价格，由举办单位向物价部门提交下列材料，并抄报民政部门：

（一）基本价格及相关收费标准的请示；

（二）民政部门批准文件；

（三）建设费用及来源情况表；

（四）日常管理成本费用核算。

第十一条 公益性公墓向丧户出售墓穴（格位）时，应查验和登记丧户持有的江苏省民政厅统一监制的《火化证》，并按物价部门核定的价格收费，同时向墓主发放江苏省民政厅统一监制的《安葬证》或《安放证》。禁止向无《火化证》的丧户出售墓穴。

第十二条 公益性墓穴和骨灰存放格位，使用年限原则上为20年。使用年限到期后，要求继续使用的，可按有关规定办理续—4—用手续。

第十三条 公益性公墓（骨灰存放设施）要设立管理组织，完善规章制度，安排专人负责日常的维护和管理。每年可按墓穴（格位）销售价格的2%收取管理费，用于墓穴（格位）维护和管理。购买者连续3年不交纳管理费的，可按无主墓穴（格位）处理。

第十四 条各乡镇人民政府要指导基层群众性自治组织把公益性公墓建设和管理纳入村规民约。禁止在公墓内搞封建迷信活动，禁止修建活人墓、家族墓、宗族墓和骨灰装棺安葬。

第十五 条未经批准擅自建设公益性公墓的，由国土部门按《中华人民共和国土地管理法》相关规定予以处罚。

第十六条 公益性公墓向本地村民以外的其他人员出售墓穴（格位）的，由民政部门责令其停止违规经营活动，并通报工商部门按非法转让行为进行处理。

第十七条 墓穴占地面积超过规定标准，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可并处违法所得１倍以上３倍以下的罚款。

第十八条 擅自定价、变相涨价和违反本办法乱收费的，由物价部门按《中华人民共和国价格法》相关规定予以处罚。第十九条公益性公墓建立年检制度，由审批部门组织实施。年检不合格的应限期整改，并按有关规定处理。年检结果报市民政部门备案，并向社会公布。

第二十条 本办法自发布之日起执行。



侵权行为法视角下的国家赔偿
——以归责原则为切入点
孙俊强
(西北政法大学 西安 710122)

内容摘要 归责原则是行为人承担法律责任的根据和标准，国家赔偿是在民事侵权行为的基础上发展而来的，所以民事侵权行为的归责原则对国家赔偿的归责原则是有影响的。从民事侵权行为法下的归责原则看国家赔偿法下的归责原则，评述国家赔偿法下的归责原则的利弊。

关键字 归责原则 过错责任 无过错责任 违法原则
Keyword riterion of liability fault liability no fault liability Riterion of irrigularity

一、引言
所谓“归责”即确认和追究侵权行为人民事责任，归责原则，是指以何种根据确认和追究侵权行为人的民事责任，它解决的是侵权民事责任之基础的问题。我国台湾学者认为，在法律规范原理上使遭受损害权益与促使损害发生之原因者结合，将损害因而转嫁由原因承担之法律价值判断，即为“归责”之核心 。国家赔偿法律制度是在民事侵权行为理论的基础上发展而来的，所以，国家赔偿的归责原则由侵权行为归责原则发展而来，但由于国家管理活动的特殊性，故国家赔偿的归责原则不同于侵权行为的归责原则。国家赔偿的归责原则，是指国家何以承担赔偿责任的依据，具体地讲，国家是否赔偿，国家以什么为依据，是以行为主体的过错为依据，或者是以已经发生的损害结果为依据，还是行为主体的行为违法为依据。简单地说，国家赔偿的归责原则是确认国家对公务行为承担赔偿责任总的法律根据和评判标准。
西方国家国家赔偿的归责原则有三个典型的代表：（1）以法国为代表的公务过错为主，危险责任为辅的规则体系；（2）以德国、日本和美国为代表的过错（主观过错）为归责原则的体系；（3）以瑞士为代表的违法归责原则的归责体系 。我国《国家赔偿法》的第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，我国国家赔偿的归责原则是违法原则。大多数学者认为，违法原则是我国国家赔偿的归责原则，但是，对归责原则是褒贬不一的，为什么会出现这样的情形？笔者认为，国家赔偿发源于民事侵权行为法的归责原则，而我们是从不同角度理解归责原则。我们知道，民事侵权行为的归责原则体系是过错责任、无过错责任、和公平责任，但过错责任仍然是主流的。从民事侵权行为法下的归责原则对比国家赔偿法下的归责原则 ，分析国家赔偿归责原则的利弊，从而发现我国国家赔偿归责原则存在的问题。
二、过错责任与国家赔偿归责原则
过错责任原则的基本含义是：过错加害人的某种行为被确认为侵权行为并应当加害人承担相应的民事责任，而加害人之所以要承担民事责任是因为其主观上具有可归责的事由（故意或过失）。如果加害人在主观上不存在过错，就当然不承担民事责任。耶林曾对过错做过这样的表达：“不是损害而是过错使侵害者负有赔偿义务。”可见过错是过错责任抽象出来的“可归责事由”或者加害人承担民事责任的基础。《德国民法典》第832条第1项规定“因故意或过失不法侵害他人生命、身体、健康、自由、所有权利者，对被侵害人负赔偿损害的义务。”《民法通则》第106条第2款规定“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产、侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”透过这些法律规定我们可以看出：（1）过错责任原则是一种主观归责原则。它以行为人的主观心理状态作为确定和追究责任的依据，即“有过错则有责任”，“无过错则无责任”，而过错总是表现为行为人主观上的故意或过失两种情形；（2）过错原则表明行为人的过错为侵权责任的构成要件，因此证明行为人的过错之有无便成为确定与追究行为侵权责任的一个中心环节。
正如民事侵权行为理论中，过错责任有主观过错和客观过错之分，国家赔偿理论中的过错归责原则有主观过错和客观过错之分。主观过错，是指致害行为人具有一种应受非难的心理态度，包括故意和过失。主观过错在英、美、日等国的国家赔偿中，是主要的归责原则，例如《日本国家赔偿法》规定：“行使国家或者公共团体权力之公务人员，就其执行职务，因故意或过失不法加害他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”客观过错，是指致害行为不符合一定的模式和标准，具有应受非难性。客观过错有两种形式，即，法国的公务过错和瑞士的违法原则。在法国，客观过错表现为公务过错，即公务活动缺乏正常的标准。公务过错具体为：第一，公务实施不良，如警察在执行公务中，误伤他人；第二，不执行公务，如海港当局不维修海航标志，造成了船舶的损失；第三，公务实施迟延，国家机关及其人员有义务忠实执行职务，不得疏忽、怠惰、迟延 。违法原则，是指国家机关及工作人员在执行职务中，违反法律造成他人的权益损害的，国家承担赔偿责任，即以行为违法为归责的标准，而不问有无过错。在瑞士，客观责任表现为违法原则，如《瑞士联邦责任法》规定：“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权力者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”瑞士联邦责任法中所指的违法既可以是作为的形式违法也可以是不作为的形式违法，其违法包括 ：第一，违反法定程序，违反明示或默示保护某种权益之法或禁令；第二，违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部业务规定；第三，滥用自由裁量权。在民事侵权行为法中，过错责任主张的有过错才有赔偿，没有过错则没有赔偿。国家赔偿是由民事侵权行为理论发展而来的，故只有国家机关及其工作人员有过错时，国家才承担民事责任。
在一般的国家侵权行为中，大多数国家的赔偿原则是过错责任原则。在国家赔偿归责原则中最先确立的是过错责任原则，而且现在仍然在众多的国家赔偿归责原则中占主流的，例如英、美、法、日等国家。这些国家确立国家赔偿法律制度之所以用过错归责原则是由于过错原则本身的功能和价值决定的 ，具体表现
在， 首先，过错原则具有明确的规范功能。过错是对国家机关及其公务人员行为进行评价的标准，存在过错就要对损害承担赔偿责任，对过错的否定和惩戒，从而达到规范和制约国家机关及其工作人员的公务行为的目的；其次，过错原则确定了国家赔偿的范围，有过错予以赔偿，无过错则不予以赔偿。即界定了受害人应受救济的范围，又清楚界定了国家赔偿的范围；再者，过错原则可能更好地解决共同侵权行为和混合过错责任承担问题。正是如此，大多数国家的国家赔偿采纳了过错责任原则。
将民事侵权行为理论中的过错责任引入国家赔偿，对于约束国家机关及其工作人员的行为，促进他们依法办事，保护人民的合法权益有重大意义。但是，我们不能忽视过错责任的弊端，特别是在国家赔偿领域。主观过错的观点奠定了国家机关及其公务人员必须对自己的行为负责的基础，也分清了国家机关及工作人员的责任。但在实践中，对主观方面的判断较为困难，不易把握，不利于受害人的权益的救济。公务过错是以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务中是否有过错存在，主要在于判断实施公务的机关的责任。在这里，公务员的个人责任是次要的，第二位的。公务过错避免了主观过错理论在主观方面的判断困难，适应了国家赔偿的特点，同时为受害人提供了较多的救济了机会。违法原则是以行为违法为归责的标准，与主观过错、公务过错比较，它是一种更为彻底的归责原则，实现了认定标准的客观化，不在带有丝毫的主观意思，更加适应了国家赔偿的特点，方便了受害人权益的救济。然而，过错责任只能适应一般国家赔偿，而对于特殊的国家赔偿，过错责任却不能发挥作用。
三、无过错责任 和国家赔偿归责原则
无过错责任起源于19世纪。西方资本主义国家经济的迅速发展，一方面对社会物质文明做出了巨大的贡献；另一方面也导致工业灾害频生，交通事故骤增，公害严重损害人们的生命健康安全以及产品缺陷经常导致消费者的严重损害。在这种条件下，人们试图寻找一种较之传统过错责任原则更为严格的法律对策对受害人提供保护和救济。这一试图的第一个步骤是扩大过错责任原则的适用范围，将过错推定和举证倒置的诉讼证明方法适用于上述种类的侵权案件。而进一步发展则是在过错责任之外寻求新的归责原则，即无过错原则。无过错责任原则在19世纪中后期得以确立，除了上述社会经济基础之外，还有深刻的理论渊源。如果过错原则充分反映了古典自由主义的哲学思潮，是自然法学派理论在侵权责任法中的体现的话，那么无过错责任原则体现的是社会连带法学派的哲学思想。无过错责任是指，无论行为人有无过错，法律规定应当承担民事责任的行为人应当对其行为造成的损害承担民事责任。
严格责任，本为英美侵权责任法中的概念，在德国法学理论中，这一概念也被使用。在大陆法系国家，与此相对应的是危险责任或者无过错责任。《牛津法律大词典》对严格责任做过这样的解释。严格责任为侵权责任法中的一个术语，是指一种比没有尽到合理的注意义务而应负责的一般责任标准更加严格的责任标准。但这种责任标准也不是绝对责任，它是一种有时由制定法规定的标准，如果应该避免的伤害事件发生，则当事人必须负责，而不论其尽到怎样的注意义务和采取了怎样的防御措施。如果用承担严格责任，则仍有一些（尽管是有限的）对责任的抗辩理由可以援引，但当事人已尽到合理注意不能作为抗辩的是由。从上文我们可以对严格责任做一些抽象：（1）、它与过错责任一样，是一种责任标准；（2）、它与过错责任（由于没有尽到合理的注意，而负一般责任）相比较，它更为严格；（3）、在抗辩事由中，当事人（被告）不得以无过错（尽到合理注意）为抗辩事由；（4）、它不同于绝对责任。
上面是对在民事侵权行为理论中无过错责任的简单叙述。大陆法系的危险责任和英美法系的严格责任可以成为无过错责任。但在国家赔偿领域，这种归责原则被我国学者称为无过错责任。无过错责任，是指只要损害结果发生，致害人就要承担赔偿责任，而无须考虑致害人和受害人的过错。无过错责任产生的基础是：（1）、科技的进步推动社会的发展，国家的职务行为，尤其是政府的职权不断扩张，人民的生活不断受到政府行为的影响 ；（2）、国家机关及其工作人员的行为对人民存在潜在的危险性以及人民的劣势地位。在此种情况下，国家机关及其工作人员即使不存在过错或违法，亦可能导致人民合法权益的损害，而过错责任或违法责任就显得力不从心了。为弥补过错责任原则的不足，无过错责任就产生了。例如法国基于危险的国家行为和公共负担确立无过错责任，弥补了公务过错的不足；日本为例克服主观过错的弊端，其国家赔偿法规定因道路、河川及其他公共营造物的设置或管理给他人造成损害时，国家或公共团体应承担赔偿责任，即无过错责任。无过错责任是为了弥补过错责任的不足而设立的制度，其目的在于补偿受害人所受的损失，以达到分配正义，即对不幸损害之合理分配。但是无过错原则的目的在于将公务危险造成的风险损失有个人承担转由社会全体成员承担，以实现责任的社会化 。因此无过错责任原则不可能同过错责任或者违法原则一样具有普遍的适用性，各国立法在使用该项归责原则的同时，又对其适用范围做了严格的限定，无过错原则在整个国家赔偿法律制度归责体系中只能处于辅助或者从属地位。
我们国家的国家赔偿归责原则主要是违法原则，实质是过错原则中的客观过错。民法学者普遍认为，无论赔偿义务机关还是直接侵权行为人，都不应当要求有过错才构成侵权，国家机关及其工作人员职务侵权应当适用无过错责任原则。在国家赔偿责任中，国家是承担责任的主体，国家机关及其工作人员都不是责任主体，其过错与违法，只是国家承担责任的条件，而非有无过错或违法，故国家对国家机关及其工作人员的违法执行职务承担的是无过错责任。民法学者的观点有一定的道理，他们从保护权益的立场出发，只要权益有损失，那么就有赔偿。但是，我们不可否认的是，国家管理行为是不同于一般的民事行为的。如果在国家赔偿领域中实施无过错责任原则，那么国家及其工作人员的职务行为将很难顺利进行，从而会给大多数人带来潜在的危险。但是，无过错责任在国家赔偿领域里还是发挥了作用，如法国和日本。事实上，我们国家对于公共设施给他人造成的损害，大多数情况下，是不承担责任的，因为我国国家归责原则是违法原则，而公共设施给他人造成的损害不存在违法行为。积极引入民事侵权行为法中的无过错责任，能够补充我国现有国家赔偿归责原则的不足，更好的保护人民的利益，弥补违法原则的缺陷。
四、我国国家赔偿归责原则
通过以上文字，笔者将国家赔偿归责原则同民事侵权行为法中归责原则作比较，得出了这样的结论，国家赔偿的归责原则是以过错责任为主，无过错责任为辅的规则体系。我国的国家赔偿归责原则是违法原则，即行政机关及其工作人员在执行职务过程中存在违法行为，给相对人造成了损失，应该承担赔偿责任。我国之所以采用违法原则作为国家赔偿的归责原则违法原则，原因在于第一，违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调，与法治原则、依法行政等原则一致；第二，违法原则简单明了，易于接受，可操作性强；第三，违法原则避免了主观过错的原则对主观方面认定的困难，以及过错违法原则的双重标准，有利于保护人相对人的合法权益 。我国《国家赔偿法》实施以来，违法原则约束了行政机关及其工作人员的职务行为，促使其依法行政，同时也保护了相对人的合法权益 。
但是，从民事侵权行为法的归责原则看我国国家赔偿归责原则，笔者认为还是存在以上的缺陷：
第一，我国国家赔偿归责原则——违法原则的法没有具体的规定。法的涵义出现了不同的理解。行政法学者将法做广义的理解 ，包括：（1）、违反国家明确的法律规范，即实体法和程序法；（2）、违反法律基本原则，例如诚信原则、尊重人权原则以及公序良俗原则；（3）、滥用或者超越自由裁量权；（4）、没有履行特定人的法律义务或者尽到合理的注意义务。但是，司法实践中，将法理解为狭义的法，即法律法规，包括实体法和程序法。笔者认为，不宜将违法原则做广义的理解。我国的法律是承继大陆法系国家的法律，如法国，德国和日本，而大陆法系国家的法律是成文法。广义上的法的确很利于保护相对人的合法权益，但是在司法实践中不容易操作，而且将法做广义的理解，忽略了我国法治的国情。我国国家赔偿法应该将违法原则的法做适当的规定，例如，违法的法是指法律、行政法规和地方性法规。如此既有了利于司法实务操作，也便于维护相对人的合法权益，同时也可以促使行政机关及其工作人员依法办事。
第二，我国国家赔偿归责原则——违法原则的单一性，不能全面保护相对人的合法权益。　从理论上讲，国家赔偿的范围应当是宽广的，国家应对其工作人员的一切职权行为负责。这种职权行为最多的表现为行为活动，其可以表现为法律行为，也可以表现为事实行为；可以是具有强制性的行为，也可以是不运用命令、强制手段，而是以提供给付、服务、救济、照顾、教育、保护或辅助等方法增进公共机及社会成员的利益，而形成国家公务的行为。例如实施社会保险，对于老幼残疾废给予救济，设立学校等推广教育文化之行为，公共设施、广场、绿地及上下水道、桥梁之建设与提供利用等 。在现实生活中行政行为，既有抽象行政性为和具体行政行为之分，又有羁束行政行为和裁量行政行为之别，也有内部行政行为和外部行政行为的区别，同时也有职权行政行为和申请行政行为。我们国家赔偿法只对羁束行政行为、外部行政行为和职权行政行为的违法做出国家赔偿，因为这些行政行为的违法性能够确认。裁量行政行为和申请行政行为等行政行为也同样因为行政机关工作人员的过错可能给相对人造成损失。而且，行政机关管理社会事务，为公众提供公共基础设施，如道路、公园等，而公共基础设施由于某些原因给他人造成了损失。事实上，如裁量行政行为等行政行为和公共基础设施等给相对人造成了损失，如果依据我国国家赔偿法的违法原则归责原则，这些行为没有违法，而不承担赔偿责任。这样，不利于保护相对人的合法权益。因此，我国很有必要将民事侵权行为理论中无过错原则引入国家赔偿，这样既有利于保护相对人的合法权益，做到了和国际的统一，促进国际交往。
我国国家法律制度赔偿，发展起步晚，而且建设上不成熟。我国的国家赔偿的既要监督行政机关及其工作人员的行为，促进其依法办事，又要实现保护相对人的合法权益，而归责原则是国家赔偿中国家承担赔偿责任的标准，决定着国家赔偿的范围，在国家赔偿中处于核心地位。因此，在我国国家赔偿，特别是国家赔偿的违法原则的基础上，引入民事侵权行为法的无过错原则，如此完善了我国国家赔偿归责原则，有利于扩大国家赔偿的范围，保护相对人的合法权益，有利于促进国家机关及其工作人员依法办事。